De quoi retourne l’audit réalisé par le gouvernement au Fonds national de microfinance (Fnm) sur la période 2013-2016? Doit-on prendre pour argent comptant les révélations du rapport de cet audit? Afin de mieux éclairer la lanterne de l’opinion publique sur ce dossier, la rédaction de votre quotidien, Matin Libre a mené une investigation dont les conclusions sont livrées ici.
• Des Prealables
• Les principaux acteurs abondamment cités n’ont pas été écoutés, ni pris connaissance du contenu du rapport comme l’exige un processus normal d’audit. Ceci sous-entend une violation du principe de contradictoire et de leur droit de défense.
• Le rapport concerne la période de 2013 à 2016. Le total des fonds obtenus par le FNM du Gouvernement jusqu’au 31/12/2016 est de 65.045.119.405 FCFA. On se demande alors comment, dans ce montant, on ait pu perdre 60 milliards et que le FNM continue d’avoir plus de 20 milliards de trésorerie et un encours de crédit de plus de 35 milliards selon les états financiers certifiés au 31/12/2016.
• Le FNM est une structure dont la gestion était rigoureusement suivie par le Gouvernement. En effet, tous les comptes du FNM ont été certifiés par le Commissaire aux Comptes désigné par le Gouvernement qui à son tour a approuvé par décret lesdits états financiers. Tous les comptes ont été, après approbation par décret du Gouvernement, déposés à la chambre des comptes. Ceci suppose que les mis en cause n’avaient pas attendu la justice spectaculaire chantée sous la «Rupture» pour se porter vers la justice dans la mesure où dans le droit positif béninois, la juridiction chargée de connaitre de la gestion des fonds publics est la chambre des comptes de la Cour Suprême. Par ailleurs, il importe de souligner que le suivi du Gouvernement était rigoureux et validait chaque étape tout en donnant l’ordre de poursuivre.
• Pour finir, le FNM a évolué sur toute cette période avec des partenaires internationaux qui avaient chacun leur système d’évaluation. Ces partenaires, dont en l’occurrence la BID, ont toujours loué la qualité de la Gouvernance du FNM dont ils en font un modèle au point même d’accorder la deuxième phase de son programme avec un montant presque 4 fois celui de la première phase en ce qui concerne la BID et la BADEA. Il s’agit donc d’un rapport politique, qui n’a rien à voir avec les réalités de la gestion d’une institution qui s’est illustrée comme la première du genre dans le secteur public à être certifiée ISO, autrement dit, structure gouvernée avec les meilleurs standard internationaux de gestion.
De quoi s’agit-il, en réalité ? Le FNM est régi par les dispositions de la loi 94-009 du 28 juillet 1994 portant création, attribution, organisation et fonctionnement des offices à caractère social, culturel et scientifique et à ce titre, est chargé de gérer le service public. Les différentes interventions résultent des orientations du Gouvernement qui les a initiées et défini les objectifs à atteindre avec les différents moyens pour leur mise en œuvre. Le micro crédit en particulier est un programme qui résulte des orientations sociales du Gouvernement qui en a défini la cible, les moyens pour sa mise en œuvre et les actions d’accompagnement nécessaire au profit des acteurs impliqués. Tout ceci a été règlementairement fixé par des actes du gouvernement qui en est l’initiateur. C’est le cas par exemple des frais de gestion payés aux SFD partenaires fixés par le Gouvernement à 5% puis après à 8% et des actions de renforcement de capacités dont les montants annuels sont accordés par le Gouvernement via les budgets annuels du FNM. L’exécution s’étant strictement conformée à ces cadrages définis par un gouvernement légitiment installé qui a défini sa vision, et qui a régulièrement approuvé les rapports d’exécution, il apparait donc curieux qu’un cabinet privé en vienne à apporter un tel jugement en fonction des critères qui lui sont personnels et qui ne sont pas nécessairement en adéquation avec ceux du Gouvernement qui a défini ses orientations à l’époque. Que peut-on alors reprocher à un Directeur Général vu qu’il ne s’est pas écarté du cadrage que lui a défini le Gouvernement qui l’a mandaté ?
Des structures financières décentralisées (SFD) non autorisées qui auraient été recrutées par le directeur général
Ces deux considérations prouvent encore à suffisance, le caractère très partial du rapport. En effet, le Directeur Général ne sélectionne pas les SFD. A la faveur de la mise en place des reformes intervenues à partir de la fin de l’année 2008 et le début de celle 2009, la liste des SFD partenaires du programme du Micro crédits est approuvée en Conseil des Ministres après un travail d’appel à concurrence effectué par un Comité réglementaire prévu à cet effet. Ledit Comité regroupe en son sein, des acteurs majeurs comme la BCEAO et la Cellule de surveillance des structures financières décentralisées du Ministère des Finances. L’un des critères majeurs était l’existence d’une autorisation d’exercice. Toutes les SFD sélectionnées à partir de 2009 avaient les autorisations légales valables au moment de leur sélection pour entrer dans le programme. Le Directeur Général fonctionne avec la liste des SFD mise à sa disposition par le Gouvernement après le travail de l’organe règlementaire compétent (voir en annexe les relevés du Conseil des Ministres décidant des listes des SFD et des rapports de sélection ainsi que les avis d’appel à manifestation d’intérêt approuvés par la DNCMP).
Avant 2008, il y avait déjà une génération de 5 partenaires qui avaient été sélectionnées et qui fonctionnaient dans le programme. La plupart des acteurs cités dans le rapport n’étaient pas encore là pour pouvoir expliquer le fondement de la sélection en ce moment.
Des crédits irréguliers de 25,26 milliards de FCFA placés s’agissant des décaissements effectués aux SFD tombés en impayés à partir de 2009
Cette façon de considérer les choses montre clairement le choix du cabinet d’ignorer les principes de gestion du programme et sa philosophie, pour le simple dessein d’atteindre son objectif qui n’est rien d’autre que de produire un rapport à charge. En effet, dans la mise en œuvre du programme de Microcrédit aux Plus Pauvres, l’Etat et les structures financières sont dans un rapport de prestation de services et non dans un rapport de partenariat financier. Autrement dit, pour ce programme, les structures financières ne sont pas des emprunteuses vis-à-vis de l’Etat mais des prestataires de services dans la mesure où, l’Etat a défini sa vision sociale, identifié les cibles et planifie chaque année le nombre de personnes et les montants à mettre en œuvre, se sert des services des structures financières décentralisées pour atteindre ses objectifs moyennant une rémunération qui leur est payée. Il s’agit en clair, de ressources affectées qui ne saurait être traitées comme dans le cadre d’un contrat de prêt pendant qu’ici, les contrats sont des contrats de prestation de services.
Bien que les relations soient des relations de prestations de services, il a été inscrit, dans le cadre de l’amélioration des outils de gestion du programme en 2008, dans les contrats, une condition de pression sur les SFD : celle de tout faire pour réaliser un remboursement de 95%. Mais le manuel des opérations prévoit comme conditions requises pour la mise en place de nouvelles ressources :
• placement à 95% au moins des décaissements antérieurs ;
• l’existence effective de la demande en attente ;
• la conformité de la planification des mises en place avec les objectifs globaux annuels du FNM et
• respect intégral des échéanciers de remboursement ou à défaut, dans une proportion raisonnable de 80% au moins avec une justification pertinente de la différence et un plan de diligence pour le respect des conditions contractuelles. Dans ce cas, les décaissements nouveaux ne serviront à satisfaire les demandes que dans les localités ayant affiché au moins 90% de remboursement. (Confère annexe n°7 Manuel des opérations aux pages 41-42).
Toutes les mises en place ont obéi strictement à ces critères. Où sont alors les irrégularités ? L’appréciation du cabinet qui consisterait à faire observer que les crédits auraient pu être gelés dès lors qu’une SFD tombe dans le moindre impayé s’est complètement écartée de la nature et de la philosophie du programme et faire ainsi serait un facteur déstabilisateur de l’impact au niveau des bénéficiaires qui payaient bien. Par ailleurs, dans la pratique, les bénéficiaires qui détiennent des crédits perdent la motivation à rembourser lorsque les premiers ayant fini de rembourser totalement ne se voient pas renouveler leur crédit, ce qui crée davantage d’impayés. C’est pourquoi, nulle part dans le document d’opération, il n’est prévu un tel blocage mais plutôt des conditions ont été définies comme rappelées ci-dessus pour continuer à faire tourner les activités des bénéficiaires bons payeurs pendant que les SFD sont contraints à exercer les pressions nécessaires sur les mauvais payeurs.
Ceci n’a pas été fait délibérément par la Direction Générale du FNM mais avec l’implication et l’encadrement régulier du Gouvernement qui approuve à chaque étape le point qui lui est fait sur le sujet, ordonne la poursuite des crédits (voir les différents relevés du conseil des Ministres) et participe à la poursuite par l’entremise de ses représentants qui signent les chèques de mise à disposition des fonds au profit des SFD. Enfin, dans la mesure où, en approuvant la liste des SFD avec lesquelles le FNM devrait travailler à partir de 2009, le Gouvernement n’a pas demandé une mise à l’écart de celles déjà en impayés compte tenu du risque qui pèserait sur les encours que ces dernières détenaient en raison du fait que les bénéficiaires qui avaient encore des crédits actifs dans leur portefeuille ne rembourseraient plus s’ils sentent que les SFD sont en cessation d’activités, on ne saurait comprendre comment mettre ceci sous la responsabilité d’un Directeur Général dont le rôle n’est que de mettre en œuvre les orientations du Gouvernement dont il ne s’est à aucun moment écarté. Mieux, c’est fort de cette réalité du programme que le nouveau régime même a relancé les activités avec les mêmes SFD qui détiennent encore des encours importants non remboursés. Doit-on comptabiliser les crédits déjà placés comme irréguliers et inviter alors la nouvelle Direction du FNM à rembourser aussi ? Ou bien c’est seulement sous le régime Yayi que ceci est irrégulier ? On comprend clairement que le cabinet d’audit a forgé les propres critères qui lui permettent d’accomplir sa mission de rédiger un rapport à charge.
Légèreté dans le suivi
On ne saurait savoir sur quelle base la mission fonde une telle affirmation. Le FNM s’est doté d’un dispositif de suivi avec un responsable de suivi évaluation (curieusement épargné par le rapport d’audit en raison de son allégeance politique à la rupture). Le rôle du FNM, c’est le suivi des structures financières décentralisées et non le suivi individualisé des bénéficiaires dans la mesure où son approche d’intervention est basée sur le faire faire. Le suivi du FNM assuré par cette cellule se présente comme suit :
• Instauration d’échéancier de remboursement pour suivre les échéances ;
• Les avis d’échéance à quelques semaines de l’arrivée effective des échéances ;
• Les demandes de remboursement au cas où les structures partenaires ne réagissaient pas spontanément ;
• Le contrôle de terrain par sondage ;
• Le transfert à l’avocat pour poursuite en ce qui concerne les partenaires dont la situation après le suivi du terrain révèle des ambiguïtés.
Mieux, pour renforcer le suivi, le FNM a obtenu à un moment donné, l’accord du Conseil des Ministres, de recourir à des cabinets d’expertise comptable repartis par département pour procéder à un contrôle régulier des activités des SFD. Tous les cas de manquements avérés au niveau des SFD ont été portés à la connaissance de la justice.
Tout ceci a été observé rigoureusement et on se demande alors sur quelle base la mission parle de légèreté. Ceci aurait pu être facile à répondre si c’était illustré par des cas concrets. La mission pèche par son caractère de mission à charge qui l’a empêché d’internaliser la philosophie du programme et sa nature pour en apprécier les difficultés. C’est d’ailleurs dans le cadre des améliorations qu’il a été élaboré en 2013, le MCPP nouvelle génération qui vise à faire du programme, un programme faisant partie intégrante du portefeuille des IMF avec un transfert total du risque à leur niveau. C’est ce programme que le gouvernement met en œuvre à grand renfort médiatique.
Graves irrégularités dans la passation des marchés publics
Le défaut de la mise en place de façon formelle d’une commission de passation des marchés publics et d’une cellule de contrôle des marchés publics contrairement aux dispositions du code de passation des marchés :
La Direction Générale du FNM n’a pas les deux (02) organes prévus par la loi n°2009-02 du 07 août 2009. Cette situation est due au fait que : les opérations du FNM porte essentiellement sur les opérations du crédit.
Mettre en place des organes dont les fonctions sont incompatibles avec toute autre fonction, reviendrait à recruter des agents qui la plus part du temps devront rester oisifs; ce qui ne participe pas à une gestion efficiente.
C’est pour cette raison que pour la passation des marchés, le FNM s’appuie sur la Cellule de Passation des Marchés du Ministère de tutelle.
En ce qui concerne la commission de passation des marchés, des commissions ad’hoc de passation sont mises en place pour chaque marché.
Sur la question de la non validation des plans de passation des marchés publics par les organes compétents avant leur exécution, il importe de noter que les Plans Prévisionnels de passation des marchés sont inclus dans les projets de budget du FNM. Dès que le budget est approuvé, les plans prévisionnels de passation des marchés des années citées sont transmis à la DNCMP pour approbation mais le FNM n’a pas eu le retour (Confère annexe : Copies des correspondances de transmission des PPM 2014 et 2015 du FNM au Ministère de tutelle et à la DNCMP).
Au sujet du manque de transparence dans la procédure de passation des marchés publics qui se manifeste par le défaut de publication des offres et des résultats des évaluations et recours systématique et non régulier à la procédure de cotation ou de consultation restreinte pour les marchés de prestations intellectuelles, il convient de préciser que les marchés de prestations intellectuelles passés par le FNM au cours de la période sous revues sont tous en dessous des seuils de passation des marchés publics suivant la demande de cotation (procédure simplifiée) pour lequel les règles et modalités ne sont pas encore déterminées. Ces marchés sont passés conformément aux modalités du budget de l’Etat qui dispose : «l’exécution des commandes publiques en dessous des seuils des passations des marchés publics s’effectuera conformément à la procédure en vigueur».
Rappelons qu’en début de chaque année, le FNM publie un avis de manifestations d’intérêts auquel plusieurs prestataires désireux adressent leur demande d’agrément à la Direction Générale du FNM. Une base des prestataires est constituée à partir desdites demandes et les prestataires sont consultés en fonction de leur domaine d’activités chaque fois que le besoin se fait sentir, conformément à la procédure simplifiée du code de passation des marchés (voir en annexe).
On ne saurait parler du manque de transparence, dans la mesure où le code de passation des marchés est clair sur la procédure en ce qui concerne les marchés en dessous du seuil défini.
Les dépenses dites non pertinentes
La véritable question est de savoir la pertinence par rapport à quoi ? Par rapport aux orientations du Gouvernement qui a mis en place le programme ou par rapport aux critères propres du cabinet pour atteindre son but ?
• Des décaissements d’un montant total de 111 millions de FCFA effectués sans pièces justificatives valables au profit des SFD et divers groupes de femmes bénéficiaires pour assurer une forte mobilisation des communautés pendant les tournées ministérielles ou des visites du Chef de l’Etat.
Le FNM est un établissement public qui assure la mise en œuvre de la politique gouvernementale dans le secteur de la microfinance. C’est à ce titre qu’il met en œuvre le programme du micro crédit initié par le Gouvernement. Ainsi, dans le cadre de ses prérogatives de suivi de sa mise en œuvre, des tournées de sensibilisation des bénéficiaires ont été organisées.
Les SFD étant ceux qui sont en contact direct avec les bénéficiaires, ils sont appelés à les mobiliser. En ce qui concerne leur prise en charge, il convient de souligner que par relevé n° 44 des décisions prises par le Conseil des Ministres en sa séance du mercredi 16 décembre 2009, le Gouvernement a entériné la proposition de prise en charge des bénéficiaires et demandé au Ministre de la microfinance de veiller à ce que la Direction Générale du FNM inscrit dans le budget du FNM, les ressources nécessaires au fonctionnement du RéNaB/MCPP et que les activités prévues dans ce cadre soient mises en œuvre. En effet, le Conseil d’Administration lors de sa session ordinaire du 09 octobre 2009, a fixé les modalités de traitement des bénéficiaires.
Au regard de tout ce qui précède, il est à noter que le FNM a agi conformément aux orientations et instructions du Gouvernement initiateur du programme de micro crédit aux plus pauvres et qui a autorisé la mise en place du Réseau National des Bénéficiaires du MCPP.
Au demeurant, les mêmes pratiques ont actuellement cours dans la mesure où l’actuel gouvernement à travers le Ministre du Travail, de la Fonction Publique et des Affaires sociales a entrepris des tournées de sensibilisation dans le cadre de la reprise du même programme en respectant les mêmes principes mais là, ce n’est pas un problème étant donné que les responsables actuels sont de la rupture.
• Pendant la période sous revue, diverses primes et jetons de présence (à l’occasion des réunions de la Commission Nationale de Coordination, d’Orientation et de Suivi) portant sur un montant total de 204 millions ont été payés au personnel du FNM sans prélèvement des charges fiscales et sociales y afférentes.
Conformément aux dispositions du décret n° 2005-061 du 14 février 2005 fixant les indemnités des membres des organes d’administration des offices à caractères social, culturel et scientifique, il est payé aux administrateurs du FNM, un montant net d’impôt de 75 000 FCFA lors des sessions extraordinaires de la CNCOS et 150 000 FCFA lors des sessions ordinaires. Le Président du Conseil bénéficie d’une majoration de 10% par rapport aux autres membres de la commission. En ce qui concerne les primes payées au personnel, il a été décidé par le Conseil d’Administration conformément aux dispositions de l’article 8 du décret portant Attribution, Organisation et Fonctionnement du FNM.
En définitive, un cabinet d’audit ne saurait apprécier la pertinence d’une action dont il n’est pas commanditaire ou initiateur. Seul le Gouvernement qui a initié le programme peut juger de la pertinence ou non des différentes actions entreprises par le FNM. Ainsi, la validation des différents plans de travail et des budgets du FNM prouve que le Gouvernement a jugé pertinent les actions mises en œuvre par le FNM.
Les dépenses d’appui institutionnels et de renforcement des capacités jugées non pertinentes pour un montant de 4,6 milliards de FCFA
Il importe de signaler encore ici le caractère partial des appréciations du cabinet. Le Gouvernement en créant le FNM l’a doté d’une mission essentiellement sociale. Ceci suppose que les activités ne sont pas exécutées aux conditions de marché et donc requièrent pour les acteurs impliquées les actions d’accompagnement qui permettent d’équilibrer le gap entre ce qu’auraient été les conditions de marché et les conditions qu’on leur demande d’appliquer. Par ailleurs, les actions de renforcement des capacités du FNM ne sont pas que nécessairement mises en œuvre dans le cadre des interventions sociales qui sont confiées aux SFD partenaires mais résultent aussi de la mission de renforcement du secteur financier décentralisées conforment au document de politique national de microfinance adopté par le gouvernement défunt. C’est d’ailleurs pourquoi en créant le FNM, le gouvernement l’a doté de trois axes majeurs que sont :
• Ligne de crédit et refinancement ;
• Renforcement de capacités et appuis institutionnels
• Sécurisation des opérations
Il est aberrant d’annexer les actions de renforcements et d’appui institutionnels du FNM aux interventions confiées aux SFD car il s’agit d’un volet à part des actions d’interventions du FNM.
Par ailleurs, l’on se demande sur quelle base le cabinet parle de non pertinence dans la mesure ou toutes les actions menées dans ce cadre ont été prévues dans les programmes d’activités du FNM régulièrement approuvées par les organes compétents et le Gouvernement qui en est le commanditaire et qui a mis en place les moyens jugés optimaux pour leur réalisation à travers les budgets annuels. S’agit-il là de la remise en cause par un simple cabinet privé, de la légitimité de l’ancien régime qui a défini ses orientations et les a mises en œuvre ?
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