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Fonctionnement des institutions de la République : Djogbénou analyse les rapports entre l’Exécutif et la Cour

Publié le mardi 30 octobre 2018  |  aCotonou.com
Joseph
© aCotonou.com par dr
Joseph Djogbénou,président de la Cour Constitutionnelle
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Pour la cinquième fois, l’Organisation non gouvernementale ‘’Solidarité mondiale’’ a reçu la bénédiction de l’Etat béninois de poursuivre ses actions salvatrices pour le bien-être des populations sur ses sites d’implantation. L’acte solennel a été posé en fin de semaine dernière par la signature d’accord de siège qui a eu lieu au ministère des Affaires étrangères et de la coopération.

Les travaux de la 11ème session de formation des magistrats de l’association africaine des Hautes juridictions francophones (Aa-Hjf) se sont achevés ce mercredi à Porto-Novo. A cette occasion, le professeur Joseph Djogbénou, président de la Cour constitutionnelle a entretenu les participants sur le respect des décisions des juridictions constitutionnelles par le pouvoir exécutif. Pour lui, cette question doit être traitée avec mesure et sérénité.

Introduction

« Marshall a rendu un jugement. Qu’il l’exécute s’il peut ! », se fut exclamé le 17ème président des Etats-Unis d’Amérique à l’égard d’une décision rendue par un juge. Les décisions rendues par les juridictions constitutionnelles s’inscrivent dans un contexte relationnel complexe dont il faut ressortir les linéaments avec beaucoup de prudence.

« Le respect des décisions des juridictions constitutionnelles par le pouvoir exécutif » cristallise le rapport de pouvoir entre les juridictions constitutionnelles et, au-delà du pouvoir exécutif, les autres pouvoirs institués dans l’Etat. Sous cette vue, le sujet peut apparaître comme l’une de ces ritournelles dans un Etat démocratique dont les caractères polémique et controversé ne sont plus à développer. La controverse est ouverte, actuelle et continue sous tous les cieux démocratiques, innervés par un constitutionnalisme actif dont émergent les juridictions constitutionnelles, forteresses de la lettre et de l’esprit de la Constitution et gendarmes contemporains de leur respect. Si le constitutionnalisme traduit bien, selon les mots de Meny, « l’acceptation à la fois juridique et politique de la supériorité de la Constitution sur toute autre norme » les juridictions constitutionnelles ne manquent pas d’inspirer autant la sidération que la détestation, la répulsion que l’attraction, la défiance que la soumission à leur autorité, parce que, par essence, leurs décisions modulent ou régulent, tracent ou modifient aussi bien les interactions entre les pouvoirs institués que le périmètre de l’exercice de ceux-ci par leurs titulaires.

Il n’est pas inutile de préciser, d’une part, qu’au sens de la présente étude, la « décision » est prise au sens général, comme l’acte, non administratif, constatant et consacrant l’opinion de ces hautes juridictions sur une question à elle soumise en vue de la mise en œuvre de l’une des prérogatives conférées à elles par la Constitution ou par une loi. On y inclura aussi bien les avis que les décisions au sens strict. D’autre part, alors que dans un Etat, toute juridiction puise sa source dans la Loi fondamentale, est constitutionnelle, au sens de la présente étude, la juridiction à laquelle la Constitution confère principalement le pouvoir d’assurer la conformité de la loi à la constitution et d’établir l’interprétation authentique de la Constitution à l’occasion des contentieux dont sont saisies les juridictions au sein de l’Etat.

Sous une formulation moins polémique, la réflexion ne saisit pas moins le cœur de ce rapport institutionnel des juridictions constitutionnelles à l’égard de tous les autres pouvoirs et, au-delà, de ce rapport républicain que toute juridiction est appelée à entretenir avec tous les sujets de droit dans un Etat de droit. Si, en effet, le « respect » vise généralement le fait de traiter une personne ou une institution avec les égards qu’impose la norme sociale, sa signification particulière dans le cadre des présents échanges échappe à l’érosion de la généralisation. On le définira comme la soumission à un ordre donné, à une décision. Dans le respect, la décision devient volonté déterminant la conduite du sujet de droit. Spécifiquement, sans s’y réduire, le respect appelle l’exécution de la décision rendue.

Il faut affirmer, à cet égard, ce qui constitue la fondation et le crédit de l’Etat : le respect des décisions rendues par les juridictions. Il faut aussi rappeler, subséquemment, que dans les Constitutions des Etats membres de l’Aa-Hjf, le chef de l’exécutif assure l’exécution des lois et garantit celle des décisions de justice. C’est sous le sens de cette prescription constitutionnelle qu’il convient d’examiner le rapport à la décision des juridictions constitutionnelles du pouvoir exécutif. Il ne demeure pas moins que l’interrogation reste entière sur la force et la mesure du respect des décisions des juridictions constitutionnelles par les pouvoirs institués et, spécialement, par le pouvoir exécutif. En silhouette, la question de la sanction du non-respect, partiel ou total, de ces décisions et singulièrement, celle de l’identification dans un régime démocratique du juge de l’exécution des décisions rendues par les juridictions constitutionnelles ne manquent pas de pertinence.

Les réponses sont à rechercher à l’aulne des différents rapports des décisions des juridictions constitutionnelles avec les autres pouvoirs institués. Il apparaîtra que ces rapports apparaissent, d’une part, sous un plan formel (I) et, d’autre part, sous un plan substantiel (II).

I – Le respect au sens du rapport formel

Deux considérations méritent, à cet égard, d’être relevées. Selon que, sur le terrain de l’attribut fonctionnel, la juridiction constitutionnelle se prononce par voie consultative ou par voie contentieuse, le respect de la décision n’a pas la même intensité (A). Au demeurant, dans l’hypothèse d’une exécution manquée ou altérée, la question d’un juge en charge de l’exécution demeure entière, le recours potestatif étant évité (B).

A – La considération de l’attribut fonctionnel des décisions

Les juridictions constitutionnelles exercent, dans bien des Etats, des fonctions consultatives bien peu reconnues. Elles interviennent, souvent a priori, pour donner avis aux autres pouvoirs institués et, singulièrement, au pouvoir exécutif. Au-delà des spécificités appelées par les régimes constitutionnels et la forme des Etats, quelques constances et autant de nuances sont notables.

Aussi, le président de la juridiction constitutionnelle est-il consulté lorsque le Chef du Gouvernement envisage recourir aux mesures exceptionnelles prescrites par la Constitution lorsque l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire national ou l’exécution des engagements internationaux sont menacés de manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et constitutionnels est menacé ou interrompu (Article 68 de la Constitution béninoise). Pareillement, le président de la juridiction constitutionnelle est consulté par le Chef du Gouvernement à l’occasion de l’initiative du référendum (Art. 58 de la Constitution béninoise).

Ces interventions à finalité consultative varient d’une constitution à l’autre. Dans bien des cas, le pouvoir consultatif est conféré par la loi.

Toutefois, deux constances sont à souligner. La première est que le recours à l’avis de la juridiction constitutionnelle est obligatoire. Mais la seconde constance est le caractère consultatif de l’avis sollicité. L’organe qui sollicite l’avis n’est donc pas tenu de le suivre et, en quelque sorte, de s’y soumettre. L’avis dispose d’une force exécutoire amoindrie au sens juridique même s’il consacre l’opinion de la juridiction constitutionnelle sur la question évoquée. Tel n’est pas le cas des décisions rendues en matière de contentieux constitutionnel, dont la force exécutoire est plus élevée.

Qu’il s’agisse, en effet, du contrôle de constitutionnalité, a priori ou a postériori, du règlement du contentieux électoral, législatif ou présidentiel, du pouvoir de régulation du fonctionnement des institutions, ou encore, dans certains Etats comme le Bénin, du contentieux de la protection des droits fondamentaux, les juridictions constitutionnelles prononcent des décisions par application ou par interprétation de la Constitution. Ces décisions dont le chef du pouvoir exécutif est le garant, ne sont susceptibles d’aucun recours et s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités civiles, militaires et juridictionnelles (art. 124 al. 2 et 3 de la Constitution béninoise). Formellement, ces décisions doivent être exécutées par tout obligé aux fins de « d’une part, l’obligation de prendre toutes les mesures pour exécuter la décision juridictionnelle, d’autre part, l’obligation de ne rien faire qui soit en contradiction avec ladite décision, et enfin, celle d’exécuter la décision avec la diligence nécessaire ». La vérité constitutionnelle proclamée par la juridiction dédiée ne dispose pourtant pas les suffrages d’une absolue efficacité. C’est à l’égard de cette catégorie de décision que l’exécution est parfois manquée, parfois altérée et que l’on recherche le recours pertinent pour imposer la chose jugée au pouvoir exécutif. Il y aurait-il, a cet égard, un juge de l’exécution des décisions des juridictions constitutionnelles qui arbitre les difficultés liées à l’exécution ou en sanctionne l’absence ?

B – La considération de l’absence d’un recours potestatif

L’exécution des décisions rendues par le pouvoir exécutif est au cœur de la sédimentation de la fondation du constitutionnalisme construite autour des juridictions constitutionnelles. A validité ergaomnes, elle ne peut qu’échapper à tout fanatisme dogmatique. La raison essentielle réside en ce que les lois fondamentales ont mis en place un mécanisme d’efficacité intrinsèque à la décision qui évite le recours à un juge de l’exécution (1). Mais ce mécanisme est en lui-même insuffisant (2).

1 – L’efficacité intrinsèque

Ce mécanisme repose sur l’effet intrinsèque attaché aux décisions des juridictions constitutionnelles.

D’une part, les décisions s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités civiles, militaires et juridictionnelles. Elles ont, par leur prononcé, une autorité dont la force exclut tout formalisme exécutoire. Alors que l’exécution des décisions du pouvoir judiciaire est, sauf dérogations prévues par la loi, soumise à la condition de la formule exécutoire à apposer, que les lois et règlements sont soumis à la formalité de la promulgation, celle des décisions des juridictions constitutionnelles échappent à ces formalismes. Il s’agit, selon certains, d’une «autorité incontestée … et …absolue ».

D’autre part, les textes déclarés contraires à la Constitution sont censés n’avoir jamais existé : ils sont non avenus. C’est le sens de l’article 3 al 3 de la Constitution béninoise : « Toute loi, tout texte réglementaire et tout acte administratif contraires à ces dispositions sont nuls et non avenus… ». Mais si cela vaut principalement pour les décisions rendues dans le cadre du contentieux de contrôle de conformité à la Constitution de la loi ou des textes à valeur infra-législative, tel ne paraît être le cas lorsqu’il a été jugé sur le fondement du pouvoir de régulation au moyen duquel les juridictions constitutionnelles recourent à leur pouvoir d’injonction en prescrivant des obligations positives aux pouvoirs institués. Dans ce cas, auquel on associe les décisions rendues à l’occasion du contentieux des droits de l’homme, le mécanisme est insuffisant, les moyens de contrainte étant insignifiants d’autant, par ailleurs que le recours à l’exécution forcée est impossible.

2 – L’impossible exécution forcée

L’ancrage institutionnel et l’attelage, aussi bien à leurs dépens qu’à leur profit des pouvoirs excluent le recours à l’exécution forcée des décisions des juridictions constitutionnelles. Cette impossibilité se justifie, d’une part, par l’indivisibilité du pouvoir d’Etat que les juridictions constitutionnelles co-incarnent avec les autres organes constitutionnels. Dans un régime démocratique, ce n’est pas le pouvoir d’Etat qui est séparé. Ce sont les Institutions co-délégataires du pouvoir d’Etat qui sont, aux fins fonctionnelles, séparées. Par conséquent, l’exécution forcée qui s’adresse à un pouvoir, viserait tout le pouvoir. C’est ce qui justifie, par ailleurs, le privilège de l’immunité d’exécution qui protège l’Etat et ses émanations conformément à la loi. D’autre part, il est de principe qu’une juridiction ne peut assurer l’exécution de ses propres décisions, soit parce qu’elle en est dessaisie, soit parce qu’elle en serait intéressée, c’est-à-dire partisane et partiale. Autrement, les juridictions constitutionnelles ne sauraient, à l’égard du pouvoir exécutif, poursuivre l’exécution de leurs propres décisions. Aussi bien, ne disposent-elles pas, par elles-mêmes, d’un mécanisme qui l’effectivité de leurs décisions au moyen d’une exécution forcée. Elles ne sauraient donc obliger à faire ce à quoi se refuse le destinataire de ses décisions.

Toutefois, la sagacité législative permet de contourner quelque peu la difficulté pour accroitre l’efficacité des décisions des juridictions constitutionnelles. Dans l’impossibilité d’instituer un juge de l’exécution, le législateur s’en remet à la loyauté républicaine des débiteurs de l’exécution des décisions des juridictions constitutionnelles en prescrivant un devoir de diligence. L’article 34 de la loi organique sur la Cour constitutionnelle du Bénin dispose en son alinéa 3 que les décisions « doivent en conséquence être exécutées avec la diligence nécessaire ». Aussi explicite qu’elle soit, ce devoir suggère, au mieux, une obligation de moyen dont la sanction juridique est, dans cette hypothèse, incertaine.

A la vérité, l’on retrouve, sur le terrain de l’exécution, la nature politique de l’exécution des décisions des juridictions constitutionnelles. C’est en fait le peuple, mandant de pouvoir, qui contrôle l’exécution par le pouvoir exécutif des décisions rendues par les juridictions constitutionnelles. C’est donc lui, à travers son suffrage et son opinion, qui est le véritable juge de l’exécution. Il demeure que lorsqu’on sollicite la chose substantiellement jugée par les juridictions constitutionnelles, l’intensité du respect dû par le pouvoir exécutif mérite également d’être nuancée.

II – Le respect au sens du rapport substantiel

Au-delà de l’instrumentum qui déclenche, le negotium qui met en perspective le contenu des décisions des juridictions constitutionnelles suggère une analyse substantielle quant au respect qu’elles appellent.

On sait que par leur nature (A) et leur caractère (B), les décisions des juridictions constitutionnelles n’ont pas la même efficacité.

A – Le respect des décisions des juridictions constitutionnelles quant à leur nature

Les décisions rendues par les juridictions constitutionnelles sont le reflet, quant à leur contenu, des différents champs attribués à ces juridictions. Classiquement, une juridiction constitutionnelle est la plus haute juridiction de l’Etat en matière constitutionnelle. Elle est juge de la constitutionnalité de la loi et elle garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques. Elle est ensuite dépositaire du pouvoir de régulation le fonctionnement des institutions. En outre, elle est juge de la dévolution du pouvoir au plan national au moyen du règlement du contentieux de l’élection du président de la République et de celle des représentants aux parlements nationaux.

Enfin, dans certains Etats, la juridiction constitutionnelle statue sur les violations des droits de la personne humaine.

Or, l’effet attaché à une décision dépend de la nature de celle-ci.

Sous cette vue, elle est, soit constitutive soit déclarative de droit. Est constitutive de droit la décision qui crée un nouvel état ou établit une situation juridique nouvelle. Tel n’est pas le cas de la décision de nature déclarative. Celle-ci constate plutôt un fait ou une situation préexistante. L’efficacité substantielle d’une décision est à la mesure de sa nature. L’efficacité d’une décision constitutive de droit est plus élevée que celle d’une décision déclarative de droit pour la raison simple que la réalisation de la première n’est pas tributaire d’une obligation particulière du débiteur à l’exécution : elle s’impose à ce dernier, alors que la réalisation d’une décision déclarative de droit sollicite le concours du débiteur.

En matière électorale par exemple, les décisions rendues dans le cadre de la proclamation des résultats de l’élection sont constitutives de droit en ce qu’elles créent un nouvel état en ce qui concerne les titulaires de ces pouvoirs : les candidats proclamés élus acquièrent un nouveau statut. Cette décision s’impose au débiteur qui, en l’espèce est universel (il s’agit de tous les sujets de droit, pris indistinctement). Il n’accomplit pas un acte particulier d’exécution.

En revanche, dans cette même matière, la décision rendue à la suite d’un contentieux de la validité de la candidature ou de l’élection, après la proclamation des résultats est une décision déclarative de droit en ce qu’elle constate un état préexistant : le candidat dont la candidature est annulée ou confirmée est considéré n’avoir jamais ou avoir toujours été candidat et l’élu dont l’élection est tout aussi annulée ou confirmée est considéré n’avoir jamais ou toujours été élu. Dans ces cas, l’exécution de la décision dépend du respect que les organes en charge d’en tirer toutes les conséquences de droit en auront. On verra, par exemple, les structures en charge de l’élection, les organes représentatifs des assemblées dans lesquelles ces personnes avaient été déclarées élues, le gouvernement et l’administration de manière générale en assureront l’exécution.

En matière de contrôle de constitutionnalité, la décision intervenant sur le contrôle a priori, qui déclare contraire à la Constitution une loi ou certaines dispositions de cette loi est une déclarative de droit en ce que la loi déclarée contraire à la constitution est censée n’avoir pas été votée : elle est non avenue. Il en est ainsi des décisions rendues au moyen du contrôle a posteriori, par la voie de l’exception d’inconstitutionnalité ou de la question prioritaire de constitutionnalité. Cependant, la décision qui déclare conforme à la Constitution une loi ou certaines dispositions de celle-ci est une décision qui constitue ou crée une situation juridique nouvelle potentielle à parachever par la promulgation de la loi. A cet égard elle est constitutive de droit et n’appelle aucune action du débiteur à l’exécution si ce n’est, spécifiquement, la prise du décret de promulgation par le président de la République ou de la décision qui rend exécutoire la loi par la juridiction constitutionnelle dans les Etats où, comme le Bénin, une telle hypothèse est prévue par la Constitution.

La même analyse tend au même résultat en ce qui concerne les décisions rendues en matière de contentieux des droits de l’homme. Lorsque la juridiction constitutionnelle constate qu’il y a violation d’un droit fondamental ou d’une liberté dont elle est la gardienne, cette décision est également déclarative de droit.

En matière de régulation du fonctionnement des institutions de l’Etat, les décisions sont essentiellement déclaratives de droit et prescrivent aux organes la conduite de nature à préserver la cohésion institutionnelle. Ces décisions édictent des actions ou des abstentions qui sont autant d’obligations positives que négatives dont l’accomplissement est consubstantiel à leur efficacité.

L’exécution de ces décisions dépend des « diligences » que les autorités en charge de mettre en conformité ou d’appliquer la loi accompliront afin de préserver ou de rétablir l’intégrité de l’ordre juridique dont la Constitution est la source essentielle.

S’il faut tenir compte de la nature constitutive ou déclarative de la décision pour déterminer son efficacité substantielle, il faut rechercher dans le caractère de la chose décidée pour en caractériser la mesure du respect.

B – Le respect des décisions des juridictions constitutionnelles quant à leur caractère

L’efficacité substantielle de la décision varie suivant le caractère de ce qui est décidé. Sur le terrain substantiel, l’office du juge constitutionnel n’est pas univoque. La décision rendue peut, en effet, n’être qu’essentiellement interprétative. Elle vise alors à traduire la signification exacte de la Constitution sur une disposition dont le sens paraît controversé. Elle a vocation à établir l’authentique interprétation de la Constitution. Elle vise aussi à révéler un principe ou une valeur si élevée qu’elle inscrit dans les catégories constitutionnelles de nature à mettre en relief l’esprit de la Constitution. Cristallisant la motivation décisoire, c’est cette articulation qui est, au fond, la véritable décision. Elle triomphe du dispositif qui est le constat figé dans le temps de la violation ou non d’un droit, du respect ou non d’un droit. Elle triomphe aussi du temps et s’impose à toute autorité ou pouvoir appelé à appliquer ou interpréter la Constitution. Une décision interprétative n’appelle donc pas un acte particulier ou spécial d’exécution.

Tel n’est pas le cas lorsque par sa décision, la Cour prescrit une conduite (régulation), sanctionne un comportement (violation de droit ou de liberté) ou un acte (déclaration de non-conformité). Son intervention a alors un caractère véritablement décisoire en ce qu’elle vise à trancher un litige de nature constitutionnelle et son efficacité réside dans la suite que lui accordent les débiteurs de l’exécution. Cependant, la situation échappe à tout manichéisme. Une décision remplit bien souvent ce double caractère, interprétatif et décisoire.

Conclusion

La question du respect des décisions de la Cour Constitutionnelle par le pouvoir exécutif doit être traitée avec mesure et sérénité. Au-delà des considérations juridiques, elle convoque à l’analyse la structure de l’Etat et l’attelage des pouvoirs. Elle est partie essentiellement de la problématique de la construction de l’Etat et de sa capacité à assurer avec efficience les missions que lui confie le souverain.

Professeur Joseph Djogbénou

Président de la Cour constitutionnelle
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