A propos de la prorogation du mandat présidentiel:Toutes les lois ne sont pas non rétroactives

Publié le lundi 25 janvier 2021 | La Nation

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Enseignant à l’Université et animateur de la vie politique nationale, Victor Topanou

Par LANATION,

Depuis quelques semaines, ce qui apparaît comme le grand débat politico-juridique au Bénin est, sans conteste, celui de la fin du mandat. Pour certains, essentiellement recrutés dans les rangs de l’opposition politique, le mandat en cours doit prendre fin rigoureusement le 6 avril 2021 à 00heure, date et heure auxquelles le Président, selon eux, deviendrait «illégal et illégitime ».

Ce débat qui ne laisse personne indifférent a pris une dimension passionnelle et irrationnelle et suscite un tel engouement et une telle frénésie, faite de violence verbale et d’injures publiques, voire même de menace à la rébellion. Même le Professeur Théodore Holo, d’ordinaire si discret et très peu bavard, s’y est mis. Mais à bien y voir de près, les arguments utilisés par les uns et les autres sont plus politiques techniques : entre le « Parlement monocolore » dénoncé par le Professeur Holo et l’illégitimité du Parlement à réviser la Constitution dénoncée par d’autres en passant par les appels à la rébellion, à la sédition et autres dénonciations de parjures du Chef de l’Etat qui aurait « violé la Constitution en la modifiant », comme si la Constitution n’avait pas prévu sa propre révision, il y a largement de quoi démontrer que ce débat est, avant toute chose, politique.

Quand on y ajoute que l’on reproche à un Président de la République qui détient tous les leviers du pouvoir de réviser la Constitution pour rester quarante-cinq (45) jours de plus alors même qu’il peut le faire pour s’éterniser au pouvoir à travers une présidence à vie, comme c’est le cas dans la plupart des pays de l’Afrique centrale, en Ouganda ou ailleurs, on comprend bien que c’est plus la dimension politique que technique qui intéresse dans ce débat. Et pourtant, ce débat aurait pu et aurait dû être cantonné dans sa dimension technique ; il y avait assez d’éléments pour cela aussi bien dans les objectifs poursuivis par la réforme (I) que dans la justification de la prorogation de 45 jours du mandat présidentiel en cours (II).

I / Des objectifs essentiellement techniques

L’objectif essentiel poursuivi par la prorogation du mandat présidentiel est la préparation des élections générales de 2026. En effet, la décision d’organiser les élections générales en 2026 posait trois problèmes techniques à savoir l’alignement des mandats, la vacance du pouvoir présidentiel et l’année des 2 premières élections générales. Le problème de l’alignement des mandats a été résolu par l’alignement de tous les mandats sur le mandat présidentiel ; c’est ainsi que le mandat des Députés est passé de quatre ans à cinq ans. Ensuite, le problème de la vacance du pouvoir présidentiel a été résolu par la création du poste de Vice-Président en charge de terminer le mandat en cours en cas de vacance. Enfin, c’est le problème de la date des premières élections générales qui a donné lieu à plus d’hésitation.

Certains ont proposé 2020, c’est-à-dire l’occasion donnée par les élections communales et municipales. Si cette décision avait été prise, elle aurait conduit, d’une part, à réduire le mandat des Députés élus en 2019 à un an et, d’autre part, à réduire le mandat présidentiel en cours à quatre ans. Aussi bien les Députés que le Président de la République n’auraient accepté cette proposition, vu qu’ils étaient les principaux acteurs de la réforme et qu’ils pouvaient difficilement se faire harakiri. De plus, autant il est usuel et classique de proroger un mandat en cours pour des raisons techniques impérieuses et extraordinaires autant il est inhabituel de le réduire.
La seconde proposition a été d’organiser les élections générales en 2021 mais pour les mêmes raisons, elle a connu le même sort. En effet, cela aurait conduit à la réduction du mandat des Députés élus en 2019 à deux ans et celui des conseillers communaux élus en 2020 à un an, à moins de proroger le mandat de ces derniers d’un an et les maintenir en place jusqu’en 2021. Ce fut déjà le cas avec les conseillers communaux et municipaux élus en 2008 et dont le mandat devait s’achever en 2013 qui ont vu leur mandat prorogé sine die par une loi et ce n’est qu’en 2015 qu’ils ont été finalement renouvelés.
C’est la troisième proposition qui a été finalement retenue, celle d’organiser les premières élections générales en 2026. En retenant cette proposition, c’est la prépondérance, voire la primauté de l’élection présidentielle dans la vie politique béninoise qui est réaffirmée. C’est également la proposition qui crée le moins de contraintes ; elle oblige, d’une part, à proroger d’un an le mandat des conseillers communaux élus en 2020, (ils verraient leur mandat s’achever en 2026 plutôt qu’en 2025) et, d’autre part, à écourter d’un an le mandat des Députés qui seront élus en 2023 (leur mandat ne sera que de trois ans, 2023- 2026).

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Par ailleurs, elle oblige à proroger le mandat présidentiel en cours de cinq (05) jours par rapport au premier tour (6 au 11 Avril) et de trente-trois (33) jours par rapport au second tour (6 Avril au 9 Mai) puis de quarante-sept (47) jours (6 Avril-23 Mai) par rapport à la cérémonie de prestation de serment du nouveau Président élu. Cette prorogation est apparue plus supportable, d’une part, parce que le nombre de jours était insignifiant et, d’autre part, parcequ’elle permettait de régler deux autres problèmes à savoir, celui de la fixité des dates des élections et celui des difficultés liées aux imperfections de l’article 45. En effet, désormais, tout le monde sait que les élections générales se dérouleront le premier semestre de l’année électorale, entre Janvier et Mai.

Les élections législatives et communales se dérouleront le même jour, le deuxième dimanche du mois de Janvier, après quoi, les partis politiques ainsi que les organes en charge de l’organisation des élections auront trois mois pour se refaire une santé avant de repartir à l’assaut de l’élection présidentielle dont le premier tour aura lieu le deuxième dimanche du mois d’Avril. Si aucun candidat n’obtient la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, un second tour est organisé le deuxième dimanche du mois de Mai, soit un mois plus tard. Le Président élu prêtera alors serment le quatrième dimanche du mois de Mai. Ce faisant, les difficultés liées à l’article 45 trouvent leur solution.
En effet, l’article 45 dispose que « le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés. Si celle-ci n’est pas obtenue au premier tour de scrutin, il est procédé, dans un délai de quinze (15) jours, à un second tour ». En 2001 et en 2006, cette disposition a été durement éprouvée. En effet, en 2001, les désistements successifs au second tour du Président Nicéphore D. Soglo et de Maître Adrien Houngbédji ont rendu difficile l’organisation matérielle du second tour dans un délai de quinze jours. Il en a été de même en 2006 lorsque les résultats du premier tour ayant été proclamés relativement tard, le second tour a dû être organisé sans campagne électorale. Dorénavant, avec la fixité et l’espacement des dates, de pareilles tensions ne pourront plus advenir. A présent, il importe de regarder si techniquement la prolongation de quarante-sept jours du mandat présidentiel est effectivement «illégale et illégitime » comme le prétendent certains.

II / Une prorogation régulière et légale du mandat présidentiel en cours

Le raisonnement de ceux qui soutiennent que le 6 avril prochain, le Président Patrice Talon ne sera plus Président de la République se structure en trois points à savoir :
– 1/ Le Président Patrice Talon a été élu sur le fondement de la Constitution du 11 décembre 1990, qui n’avait à l’époque subi aucune modification formelle et qui fixe la durée du mandat à cinq ans renouvelable une seule fois (article 42) et non à cinq ans quarante-cinq jours. Que dès lors, ayant prêté serment le 5 avril 2016, son mandat s’achève rigoureusement le 5 avril 2021 à minuit.
– 2/ La modification constitutionnelle intervenue en novembre 2019 ne saurait s’appliquer au mandat en cours selon le sacro-saint principe de la
non-rétroactivité de la loi qui veut que la «loi dispose pour l’avenir». Un principe qui, au demeurant a été repris en droit pénal à travers, d’une part, le principe de la «légalité des crimes » et, d’autre part, le principe de la « légalité des peines » (voir alinéa 2 de l’article 17 de la Constitution béninoise).
– 3/ La crainte qu’une telle prorogation jugée « illégale et illégitime» ne crée une jurisprudence dont pourrait se saisir à l’avenir, un tiers, pour procéder à une prorogation de mandat plus longue à la faveur d’une modification sibylline et opportuniste de la Constitution.
Le coeur du débat juridique se situe au point 2 sur la non-rétro-activité de la loi. Pour le Professeur Théodore Holo intervenant sur cette question sur les ondes de la Deutsche Welle, « cette disposition ne peut pas avoir un effet rétroactif par rapport au mandat du Président en exercice … ». A bien y regarder, ceux qui soutiennent que le Président Patrice Talon deviendra un « Président illégal et illégitime » à partir du 6 avril à 00 h tiennent pour absolu et insusceptible d’exception le principe de la nonrétroactivité de la loi. Et c’est bien là toute l’erreur dans leur raisonnement.

En effet, si le principe de la non-rétroactivité veut que la loi ne remette pas en cause les conditions ni les effets passés des situations juridiques en cours à la date de son entrée en vigueur, il n’en demeure pas moins que ce principe s’accommode de trois exceptions, à savoir les « lois civiles expressément rétroactives», les « lois pénales plus douces» et les « lois interprétatives ». Les « lois civiles expressément rétroactives » sont les lois qui comprennent une disposition spéciale prévoyant que la loi s’appliquera aux situations juridiques nées avant son entrée en vigueur ; c’est toujours le cas des lois d’amnistie, par exemple. Les « lois pénales plus douces» sont celles qui suppriment une incrimination ou adoucissent une peine ; elles s’appliquent aux infractions commises avant leur entrée en vigueur si elles n’ont pas été définitivement jugées.

Et enfin, les « lois interprétatives » sont celles qui viennent préciser le sens obscur ou ambigu d’un texte antérieur. Elles sont alors considérées comme venant s’intégrer à la loi ancienne qu’elles interprètent ; elles rétroagissent donc au jour de l’entrée en vigueur de la loi ancienne.
Les débats actuels sur la fin du mandat du Président Patrice Talon rentrent donc bien dans le cadre de la première exception, celle dite des « lois expressément rétroactives ». En effet, en vue de la mise en oeuvre des nouvelles dispositions liées à l’élection présidentielle, l’article 157-3 (nouveau) dispose, d’une part, en son alinéa 1er que les «dispositions nouvelles concernant l’élection et le mandat du Président de la République entrent en vigueur à l’occasion de l’élection du Président de la République en 2021 » et, d’autre part, en son alinéa 2 que le «mandat du Président de la République en exercice s’achève à la date de prestation du serment du président de la République élu en 2021 à 00 h ». Il découle donc des effets cumulés de l’exception des

« lois civiles expressément rétroactives» et des dispositions des alinéas 1 et 2 de l’article 157-3 (nouveau) que du 6 Avril au 23 Mai 2021, quatrième dimanche du mois de Mai (cf. article 153-3, dernier alinéa) le Président Patrice Talon ne sera ni un Président illégal ni un Président illégitime. Soutenir le contraire, c’est sortir du champ technique pour rentrer dans le champ politique. C’est peut-être d’ailleurs pourquoi il faut prendre la déclaration du Professeur Théodore Holo avec toute la nuance requise, lui qui a pris soin de dire : « de mon point de vue en tant que juriste, cette disposition ne peut avoir un effet rétroactif par rapport au mandat du Président en exercice… ». Or, il est bien entendu qu’il ne revient pas à la doctrine de statuer sur les matières sur lesquelles le principe de la rétroactivité doit s’appliquer car en aucun cas, la doctrine ne peut se substituer ni supplanter la règle, encore moins les textes. Définitivement, ce débat relève bien plus de la politique politicienne que de la technique.

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