Aménagement du territoire au Bénin: Les balises de la loi-cadre

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Publié le vendredi 10 juin 2016 | La Nation

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Noël FONTON, Ministre de l’Urbanisme, de l’Habitat et de l’Assainissement

Plus rien ne devrait être comme par le passé avec l’aménagement du territoire au Bénin. Il existe en effet désormais une loi-cadre qui fixe les règles du jeu depuis le niveau national jusqu’au local. Ce texte adopté en mai dernier par l’Assemblée nationale, même s’il n’est pas la panacée, balise le chemin pour un développement harmonieux et équilibré des espaces territoriaux avec des choix stratégiques.

L’aménagement du territoire, s’entend au sens de la loi-cadre adoptée par les députés, comme toute recherche et action visant une répartition rationnelle et équitable des utilisations de l’espace d’un pays et dans une vision prospective en fonction des ressources humaines, des ressources naturelles, des ressources économiques, des activités et de l'affectation des investissements. Le Bénin est jusqu’ici encore loin de la réalité de cette définition ; ceci à cause de l’inexistence de texte de loi qui régit l’aménagement de son territoire.

En effet, avec la décentralisation, une cinquantaine de communes environs ont élaboré leur schéma directeur d’aménagement communal (Sdac) encore appelé plan de développement. Mais, la plupart de ces schémas ne sont pas véritablement mis en œuvre. Car, ils ne se reposent sur aucune base juridique. C’est vrai dans les années 2000, le Bénin a amorcé un renouveau de l’aménagement de son territoire. Les bases de ce renouveau ont été notamment la formulation en 2002 d’une politique nationale d’aménagement du territoire (Déponat), la création de la Délégation à l’aménagement du territoire (Dat) en 2003, le lancement en 2005 du Conseil national d’aménagement du territoire (Cnat), organe intersectoriel de décision dont fait partie le Conseil économique et social. Il y a eu en 2004-2005, l’instauration d’un débat national sur la gestion de l’espace national, l’élaboration en 2006 de la Stratégie opérationnelle d’aménagement du territoire et en 2010, l’adoption par le gouvernement du Document de stratégie opérationnelle (Dso) de mise en œuvre de la Politique nationale d’aménagement du territoire. Toutes ces stratégies et politiques n’ont pas permis de conjurer les mauvaises pratiques dans le domaine de l’aménagement du territoire. On en veut pour preuve l’installation anarchique des populations dans des zones non constructibles ou non loties avec pour corollaire les inondations, la pollution, les conflits fonciers ou à l’implantation d’infrastructures dans des zones qui ne sont pas compatibles à leurs fonctions. Par exemple, des centres de santé ou des logements sociaux réalisés à grands frais sont abandonnés dans la brousse.
La loi-cadre vise donc à changer les pratiques actuelles caractérisées par une utilisation non justifiée de l’espace et de fixer les nouvelles règles qui régissent l’intervention des différents acteurs dans l’espace.

Des dispositions-béton

La loi-cadre sur l’aménagement du territoire exige en son article 11 que « Tout projet, tout programme, toute stratégie et toute politique de développement doivent être conformes aux principes définis dans le texte ». Ce qui laisse déduire que l’aménagement du territoire doit reposer sur les choix stratégiques tels que la promotion de pôles de développement, l’organisation du développement local fondée sur la solidarité et la complémentarité des collectivités territoriales, l’organisation du développement local favorisant la mise en œuvre des potentialités des territoires, le renforcement de la coopération intercommunale et l’organisation d’agglomérations urbaines par le développement économique. Ces choix stratégiques font de l’Etat, le principal acteur de l’aménagement du territoire. Car, c’est lui qui définit la politique et les stratégies en matière d’aménagement du territoire, veille à leur mise en œuvre et en assure le contrôle.
L’Etat et les collectivités locales territoriales assurent la mobilisation des ressources pour la mise en œuvre de l’aménagement du territoire. Mais dans ce cas, les principes qui régissent cette relation de partenariat sont déterminés par l’Etat dans sa politique d’aménagement du territoire. Laquelle politique doit tenir compte d’une meilleure insertion du territoire national dans les espaces communautaires, régionaux, continentaux et mondiaux. Les écarts de richesse entre les collectivités décentralisées doivent être à cet effet réduits pour un bon équilibre spatial pour favoriser la cohérence et l’équité territoriales afin de créer les meilleures conditions de compétitivité à l’intérieur des territoires nationaux et des espaces régionaux.
Pour y parvenir, la loi-cadre renforcée par les textes sur la décentralisation donne carte blanche à l’Etat de nouer des partenariats avec les différentes collectivités territoriales. Un contrat entre l’Etat et les territoires permet de fixer les engagements de chacune des parties contractantes. Il en est de même entre l’Etat, les collectivités territoriales et le secteur privé. Ce partenariat peut être fait sous la forme contractuelle. Ce qui relance la question de la nécessité de l’adoption du projet de loi sur le partenariat public-privé afin de rassurer les investisseurs privés.
Au niveau de chaque type de localité, le processus d’aménagement du territoire est mis en œuvre par l’autorité compétente. Toutefois, plusieurs communes peuvent s’associer entre elles ou avec l’Etat pour établir et mettre en œuvre le programme d’aménagement du territoire, dans le cadre des territoires spéciaux. L’article 28 de la loi-cadre fait obligation à l’Etat de veiller à la formation des compétences nécessaires à l’aménagement du territoire dans les structures d’enseignement et de recherche. Il a recours à l’ingénierie territoriale dans la conception et la mise en œuvre de l’aménagement du territoire. Au niveau local, les collectivités territoriales ont recours à l’ingénierie territoriale, dans la conception et la mise en œuvre de l’aménagement du territoire.

Les organes

Pour conduire les réformes, la loi a prévu la création de trois organes de gestion. Il y a le Conseil supérieur d’aménagement du territoire (Csat), le Conseil national d’aménagement du territoire (Cnat) et l’Agence nationale d’aménagement du territoire (Anat). D’autres structures régionales peuvent être créées en cas de besoin. Chacun de ses organes a des attributions claires précisées aux termes de l’article 32 de la loi.
En effet, le Csat est l’organe national en matière d’aménagement du territoire. Le Cnat est quant à lui, l’organe délibérant de l’Anat qui est une structure d’exécution et du suivi technique de la mise en œuvre des instruments de l’aménagement du territoire. Cette agence est un établissement public doté d’une autonomie de gestion et placé sous la tutelle de l’autorité en charge de l’aménagement.

Les instruments d’aménagement
L’Etat s’appuie sur des instruments d’aménagement du territoire. Au niveau national, la loi retient le Schéma national d’aménagement du territoire (Snat). Lequel schéma définit la vision de l’Etat du territoire national et de son évolution à long terme. Il indique les orientations et les principes d’intervention qui se déclinent en programmes, projets et actions. Le Snat est élaboré par le gouvernement en conformité avec les orientations de la politique d’aménagement du territoire des institutions communautaires (article 35). A côté du Snat, il y a aussi le Schéma des services collectifs (Ssc), un document de planification qui présente la vision de l’Etat d’un secteur et ses déclinaisons spatiales. La procédure d’élaboration de ce schéma résulte d’une collaboration entre les services de l’Etat et les collectivités territoriales décentralisées.
Il est institué au Bénin un Certificat de cohérence spatiale (Ccs). Cet acte administratif est délivré par l’autorité en charge de l’Aménagement du territoire à l’issue d’une étude de cohérence spatiale réalisée pour tous projets d’envergure nationale ou régionale. C’est ce papier qui atteste de ce que les choses se sont bien déroulées conformément à la loi. Car, aux termes de la loi-cadre, les projets d’aménagement élaborés ou réalisés en violation des dispositions du présent texte et autres documents normatifs prévus par la loi, sont nuls et de nul effet. La nullité est prononcée selon le cas par le préfet de département ou par l’autorité en charge de l’Aménagement du territoire qui ordonne l’annulation des actions engagées (article 47). Aussi est-il créé un fonds d’incitation à l’aménagement du territoire (Fiat). Ce fonds est alimenté par le budget national. L’Etat peut toutefois décider de créer d’autres instruments de financement pour assurer la mise en œuvre des réformes. Le texte fait obligation à l’Etat de mettre en cohérence les stratégies et politiques adoptées préalablement avec les nouvelles dispositions de la loi. Il doit le faire dans un délai d’au plus trois ans à compter de la date de la promulgation de la loi-cadre sous peine de nullité. Aussi, la mise en œuvre des instruments de planification spatiale avec les dispositions de la présente loi doit-elle intervenir dans un délai qui ne peut excéder cinq ans à compter de la date de sa promulgation sous peine également de nullité.
Pour ce qui est des litiges qui peuvent être nés entre différents territoires à l’occasion de la mise en œuvre des dispositions de ce texte, la loi-cadre a prévu qu’ils soient réglés à l’amiable avec le concours de l’Agence nationale d’aménagement du territoire. En cas d’échec le litige est porté devant les autorités compétentes. L’article 50 se veut on ne peut plus précis. Il dit clairement que les litiges entre l’Etat et un ou plusieurs territoires, à l’occasion de la mise en œuvre des dispositions de cette loi, doivent faire l’objet préalablement à toute instance contentieuse, d’un règlement à l’amiable par le Conseil supérieur de l’aménagement du territoire. Le Csat règle le différend dans un délai de trois mois, à compter de la date de sa saisine. En cas d’échec de la conciliation au terme du délai imparti, la partie la plus diligente porte le contentieux devant les juridictions administratives compétenctes. Les litiges nés entre le secteur privé et les pouvoirs publics à l’occasion de la mise en œuvre de la loi sont réglés à l’amiable avec le concours de l’Anat dans un délai de trois mois. En cas de non conciliation, la partie la plus diligence porte le contentieux devant les juridictions compétences. En tout état de cause, les litiges nés de la mise en œuvre des dispositions de cette loi sont portés devant les juridictions compétentes, martèle le dernier alinéa de l’article 50 de la loi¦

Thibaud C. NAGNONHOU, A/R Ouémé-Plateau