Réformes constitutionnelles à quelles conditions ?

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Publié le mercredi 22 fevrier 2017 | Fraternité

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Nadia NATA, Chargée de Programme gouvernance politique Osiwa-Afrimap

L’Afrique de l’Ouest a fait l’option de la démocratie dans le cadre de l’Etat de Droit comme régime politique dans les années 90. L’une des conséquences d’un tel mode de gouvernance est que la constitution se retrouve au sommet de la hiérarchie des normes
Réviser la constitution exige par conséquent des conditions non seulement de forme mais aussi de fond au risque de fragiliser le contrat social.
Si la constitution est le reflet de la Société cela signifie qu’elle est appelée à évoluer. Sa modification en soi ne pose pas problème a priori. Le plus important est l’objectif soutenant une telle modification d’une part et d’autre part les modalités de ladite modification.
En effet, en sa qualité de loi fondamentale, la constitution définit les différentes institutions de la République d’une part et organise leurs relations d’autre part. Au regard du passé tumultueux de certains pays et pour éviter tout abus des verrous ont été mis dans les constitutions quant à leur modification ou au mode de désignation des gouvernants par exemple. En effet, pour tout régime qui se veut démocratique l’usage de la force est proscrit pour se maintenir au pouvoir. L’élection apparait ainsi comme le seul mode de dévolution sémocratique du pouvoir ou d’alternance à la tête de l’Etat. Ainsi, pour se maintenir au pouvoir il faut des conditions favorables. Les plus courantes sont l’absence de limitations du nombre de mandats ou le défaut de conditions d’âge. ) dans la constitution et la victoire lors d’élections démocratiques.
Pour ce qui concerne le fonctionnement des Institutions la plupart des régimes sont présidentiels avec un Exécutif qui domine en règle générale le reste des Institutions de la République. La séparation des pouvoirs consacrée par la constitution n’est pas souvent une réalité dans la pratique. Les contre-pouvoirs demeurent faibles et jouent leur rôle de façon insuffisante. Dans certains cas les causes sont politiques tandis que dans d’autres cela est dû au fait que l’Institution, au lieu d’être un contre-pouvoir, n’est rien d’autre qu’un pourpoids car elle ne dispose ni des moyens ni des prérogatives nécessaires pour jouer efficacement le rôle de contre-pouvoir. En effet un contre -pouvoir dans une démocratie selon le Professeur Fabrice Hourquebie est ``chargé de contrôler en vue de modérer`` tout Pouvoir. C’est-à-dire contrôler au point de sanctionner tout excès de pouvoir et par la même occasion garantir l’équilibre institutionnel de la République. Ainsi, toujours selon Fabrice Hourquebie `` un contre-pouvoir ne peut apparaître comme tel que s’il est doté d’une « force de frappe » adéquate ; il ne peut servir de modèle oppositionnel crédible que s’il est efficace. La force d’empêchement ou d’action du contre-pouvoir doit donc se traduire par une conséquence juridique ou politique sur le pouvoir qui est modéré et, plus généralement, sur l’équilibre global du système de pouvoirs. Au risque d’être relégué au rang de « contre-pouvoir platonique » ou virtuel plus que réel ! ` ` Dans le cas d’espèce il pourrait plutôt être considéré comme un contre poids car ne disposant pas de la force ou moyens nécessaires pour s’opposer de façon efficace au pouvoir qu’il souhaiterait contrer. Il est par conséquent important de nuancer les deux notions.

Quant à l’objectif : Dans le strict respect de la République et pour ne pas se mettre
l’opinion publique ou la communauté internationale à dos, toute volonté de changer les règles soit à des fins opportunistes ou à des fins progressistes passe par la modification de la Constitution.
Le constat général a été à travers le continent, que certains régimes, à des fins diverses ont procédé à une instrumentalisation de la constitution. Ainsi, les verrous initialement mis ont été sautés ou contournés pour régler les problèmes notamment politiques. Par conséquent, la révision constitutionnelle a donné lieu à des abus pour régler des problèmes politiques ou institutionnels. Ainsi, en Côte d’Ivoire la constitution du 23 juillet 2000 en son article 35…..est la manifestation de la volonté du Régime de l’époque d’empêcher M. Alassane Ouattara de briguer la magistrature suprême. Selon ledit article tout candidat à la présidentielle doit avoir ses deux parents d’origine ivoirienne. La question de l’ivoirité ainsi créée a engendré de sérieuses tensions au sein de la société ivoirienne jusqu’à générer une crise sans précédent. Le referendum du 30 Octobre 2016 consacrant une nouvelle constitution était en partie justifié par la volonté du pouvoir exécutif de modifier la disposition précitée et d’y introduire des éléments visant à renforcer le paysage institutionnel du pays tel que la Vice-Présidence.
Au Sénégal, la constitution a été instrumentalisée à des fins ``consolidantes ou deconsolidantes`` selon le Professeur Ismael Madior Fall. Ainsi, ``Comme révision ‘consolidante’ sous Wade, le Pr Fall cite la révision qui a consacré l’octroi du droit de vote aux militaires, la révision sur la réforme de la Cour suprême et sur la parité.
Au cœur des révisions ‘déconsolidantes’, la logique de conservation du pouvoir. Sous Senghor, la loi du 6 août de 76 qui instaure le dauphinat au profit de Diouf est à classer dans ce registre. La même conservation du pouvoir est à lire dans la suppression de la limitation des mandats (une majorité absolue pour passer au premier tour…) sous le magistère d’Abdou Diouf, de même que l’allongement du mandat présidentiel de 5 à 7 ans. Il en est de même du couplage et du découplage par une révision constitutionnelle en 2007 qui fait qu’on est plus sûr de la tenue à date due des élections au Sénégal .``
Les réformes à des fins progressistes ont été plus limitées à travers le continent. Toutefois, 1993, la Constitution de la quatrième République a consacré au Sénégal des avancées notables en son temps à travers : Le renforcement de la nature unitaire de l’État, tout en permettant la décentralisation et les gouvernements locaux ; Un système présidentiel de type américain, avec un président exécutif élu pour un mandat de quatre ans renouvelable une fois ; Une plus grande liberté de la presse et des garanties des droits de l’homme fondamentaux. Elle n’a fait l’objet de révision qu’au bout de 18 ans.
Cependant dans de rares pays, la constitution a été quelque peu sacralisée au point de tenir en échec toute tentative de réforme. La crainte d’une manipulation de la loi fondamentale à des fins politiques ou de maintien au pouvoir a prévalu sur le reste. Le Benin depuis le renouveau démocratique en 1990 n’a pas révisé sa constitution. Toutes les tentatives précédentes des différents gouvernements ont fini par échouer. Le climat de méfiance généralisé entre acteurs, le manque d’inclusivité, la crainte d’une révision opportuniste, le clientélisme, le populisme, la volonté de se faire réélire, etc sont entre autres autant d’éléments qui n’ont pas permis d’achever ces tentatives de révisions. La constitution du Benin, fruit de la Conférence nationale s’est ainsi vue sacralisée au fil des années tout en contribuant de façon certaine à la stabilité du pays. Selon le Professeur Frédéric Joel Aïvo, ``cette Constitution établit en Afrique des records qu’aucun autre texte constitutionnel n’avait auparavant détenus. Ce sont les records de longévité, de stabilité et d’intangibilité ``.
Toutefois rares sont les textes qui sont coulés dans du marbre. Comme la constitution doit répondre aux exigences de gouvernance, et a certaines réalités contemporaines, la réforme est devenue essentielle. A défaut de réforme, le juge constitutionnel dans ses interventions a créé des précédents jurisprudentiels au point parfois de générer de nouvelles normes constitutionnelles. Ainsi au Benin, à défaut de révision de la constitution, le juge constitutionnel s’est quant à lui vu jouer un rôle de plus en plus prépondérant à travers des interprétations très progressistes et poussées de la loi fondamentale.
En ce qui concerne l’objectif, si la reforme a pour but de consolider et de pérenniser l’ordre démocratique dans un pays, elle ne peut qu’être salutaire. Ainsi, suite aux crises traversées par le Niger en 2010 et le Burkina en 2014, les deux pays ont procédé à des réformes constitutionnelles de fonds. Cela a permis au regard de leur expérience respective de consolider les principes démocratiques contenus dans la constitution et de prévenir la résurgence d’une nouvelle crise du genre. Ainsi au Niger la limitation du nombre de mandats a 2 a été consacrée. Il en est de même pour celle du Burkina qui en son article 37 précise qu’ « en aucun cas, nul ne peut exercer plus de deux mandats de Président du Faso consécutivement ou par intermittence ».
A contrario, certaines révisions constitutionnelles visent le maintien d’un dirigeant au pouvoir ou l’affaiblissement des contre-pouvoirs.
Ainsi, au Burkina, le Président Blaise Compaoré s’était maintenu au pouvoir depuis son coup d’Etat de 1987. Ainsi, en 1997 il a procédé à la levée de limitation de mandat. En 2000 il a restauré la limitation de mandat. L’ultime tentative de modifier l’article 37 de la constitution pour se faire réélire a dégénéré en crise et a consacré son départ du fait de la pression populaire le 31 Octobre 2014.
``Au Togo, la constitution a été modifiée en 2003 et a permis au feu président EYADEMA GNASSINGBE de se faire réélire pour un troisième mandat de cinq ans, au terme de 36 années de pouvoir jusqu’à sa mort en 2005.``
Dans les cas d’espèces susmentionnés la révision constitutionnelle ne vise qu’à pérenniser un système ou régime politique en place au détriment de l’intérêt national. La conséquence peut s’avérer dramatique comme ce fut le cas au Niger lorsque le Président Mamadou Tandja a voulu se maintenir au pouvoir en 2010. Cela a plongé le pays dans une véritable crise politique, institutionnelle et sécuritaire.

Quant à l’approche
En ce qui concerne, l’approche elle doit se faire non seulement dans le strict respect des lois de la République mais aussi de façon inclusive. La démocratie étant le pouvoir du peuple, il est important que ce dernier ne soit pas laissé en marge du processus. Ainsi, cela suppose une bonne synergie entre divers acteurs tels que les représentants du peuple, élus ou non, ; la société civile ; mais aussi les citoyens eux-mêmes à travers les débats notamment. Toute révision constitutionnelle non –fédérative devient par conséquent problématique et ce même quand c’est à des fins progressistes. Il faut par conséquent un équilibre entre le ``pourquoi`` et le ``comment``. Le timing est également un élément clé. En effet, en cas de révision à des fins progressistes pour consolider la démocratie prévoyant une approche inclusive avec un débat national, les perceptions ou l’adhésion à la cause ne seront pas les mêmes si cela est fait par exemple en fin de mandat du Président de la République. La crise de confiance vis-à-vis des dirigeants et des institutions de la République rendent le timing et le temps imparti tout aussi importants. Ainsi, au Benin, il est accordé la bonne foi à un président en début de mandat. Toute révision en fin de mandat devient suspecte et connait des résistances.
Il est actuellement observé dans la région d’Afrique de l’Ouest une vague de reformes notamment au Benin, Burkina, Mali, au Togo, etc. Pour éviter toute crise, il est important que dans chacun que ces pays le processus soit suivi, soigné et pédagogique. Des comités ou commissions ont été mises en place à l’initiative du Gouvernement pour faire des propositions. Le cahier de charge est parfois très précis et porte sur des points spécifiques. Le rôle de la commission est de faire des propositions sur lesdits points mais aussi dans certains cas au-delà. Dans certains pays, le résultat pourrait être des reformes a minima et d’autres des reformes plus larges. La révision constitutionnelle pourrait être structurelle ou conjoncturelle selon les résultats obtenus. Il est important de souligner plusieurs questions soulevées par la mise en place de comités ou commissions de réformes constitutionnelles, est deux ordres. Dans quelle mesure le Gouvernement souvent commanditaire se sent-il tenu par les travaux de ladite commission ? les résultats (dans leur intégralité) sont-ils du domaine public afin que les citoyens se saisissent a temps des sujets faisant l’objet de reformes et des propositions faites par la commission ? n’est-ce pas leur droit le plus absolu des lors que le devenir de la loi fondamentale est en jeu et que lesdites instances sont payées sur deniers publics par le contribuable ? quel est le degré de l’obligation de transparence et de rendre compte du Gouvernement en la matière ?
La question du recours ou non au referendum est une question toute aussi essentielle. Quel est le rôle du peuple dans la cadre d’un processus de réforme constitutionnelle ? le peuple véritable détenteur du pouvoir qui a mandate certaines Institutions telles que le Président de la République ou les députés a valablement le représenter ? une révision constitutionnelle doit-elle obligatoirement se faire par voie référendaire ou à défaut par vote du parlement ? le vote du parlement est-il suffisant pour une véritable prise ne compte de la volonté du peuple ?
Il est certain qu’il n’y a pas de réponse ayant force de loi et s’imposer à tous. Chaque option a ses avantages et ses inconvénients. En effet quelle que soit la vision du pouvoir en place, en cas de referendum et de NON, le choix du peuple s’impose aux dirigeants. Dans tous les cas, il est important de vulgariser suffisamment les éléments objet de reformes pour une appropriation par le peuple et un choix éclairé.
Au Sénégal le référendum qui a eu lieu sur initiative du Président Macky Sall s’est tenu dans un délai relativement court. L’opposition et une partie de la société civile ont estimé que les délais trop courts ne favorisent pas un processus inclusif. Pour y pallier, le Président de la République a initié un dialogue politique post-référendaire avec divers acteurs.
Une consultation du peuple par voie référendaire est la démocratie directe par excellence. Est-ce par crainte du choix du peuple que d’aucuns pensent à une consultation sans valeur juridique ? une consultation qui permettrait de questionner le peuple sans pour autant être lié par son choix ?
Le Parlement, est dit représentation nationale car est censé représenter le peuple et constituer le 1er contre-pouvoir de toute République. Ainsi, une révision constitutionnelle obtenue à la majorité des députés serait-elle suffisante ? un débat limite à l’hémicycle sans débat national inclusif serait-il acceptable ?
Depuis 2014, le Togo connait de façon récurrente des manifestations de l’opposition et de la société civile pour une réforme constitutionnelle visant à limiter le nombre de mandats mais aussi à consacrer l’inéligibilité du président sortant Faure Eyadema. Cette initiative de l’opposition a abouti de la façon suivante : ``le Président de la République a insisté pour que le débat se déroule à l’Assemblée sur les propositions énoncées par l’opposition et le gouvernement a soumis ces propositions dans un projet de loi à l’Assemblée. Ce projet a été largement rejeté par l’Assemblée alors que pour être adopté il aurait dû recueillir le vote des 4/5.`
A chaque pays son histoire, et chaque constitution est le fruit de l’histoire du pays. La voie choisie par le Benin pourrait par conséquent différer du Togo, de la Cote d’Ivoire ou du Mali.
La constitution du Benin est l’émanation de la conférence nationale qui a marqué le renouveau démocratique du pays. La constitution non révisée depuis 1990 est devenue sacrée. Peut-elle par conséquent être révisée sans une prise en compte de l’avis de son peuple ? Les articles objets de modifications ne devraient-ils pas faire l’objet d’un débat national dans un délai suffisamment raisonnable ?
L’enjeu dans tout pays amorçant un processus de révision constitutionnelle est que le processus soit inclusif, que les amendements à la constitution contribuent à la consolidation de la démocratie et que les populations soient bien informées des tenants et des aboutissants du processus qu’il soit ou non par voie référendaire. Les reformes en cours doivent être structurantes et progressistes. Elles doivent permettre la consolidation des droits fondamentaux des citoyens, contribuer au développement économique et humain mais surtout cimenter l’unité nationale. Elles ne doivent en aucun cas contribuer à engendrer des crises comme ce fut par le passé. La stabilité de l’Afrique de l’Ouest en dépend. Au -delà de la question nationale il y a une dimension régionale à prendre en compte. Il s’agit par conséquent d’une responsabilité collective. L’Afrique de l’Ouest faisant déjà face à bien de défis notamment économiques et sécuritaires ne peut se transformer en zone de turbulence du fait de processus de réforme constitutionnelle mal conduits.
Nadia NATA, Chargée de Programme gouvernance politique Osiwa-Afrimap