DECISION DCC 17-065 DU 16 MARS 2017
La Cour constitutionnelle,
Saisie des requêtes du :
- 10 octobre 2016 enregistrée à son secrétariat à la même date sous le numéro 1647/134/REC, par laquelle Monsieur Thierry DOVONOU forme un « recours en annulation pour inconstitutionnalité des décisions du 04 octobre 2016 du Gouvernement…interdisant les activités des mouvements estudiantins dans les quatre universités du Bénin » ; - 06 octobre 2016 enregistrée à son secrétariat le 10 octobre 2016 sous le numéro 1650/135/REC, par laquelle Monsieur Kouassi AHOUDJEZO AYATO forme un « recours en inconstitutionnalité contre les actes réglementaires issus du Conseil des ministres du 05 octobre 2016 en ce qui concerne l’interdiction d’activités associatives et nouvelles conditions d’exercice d’activités, de reconnaissance d’associations estudiantines et la décision rectorale de l’Université d’Abomey-Calavi excluant certains étudiants, en méconnaissance du droit à la libre défense et du principe du contradictoire»;
- 21 octobre 2016 enregistrée à son secrétariat à la même date sous le numéro 1709/144/REC, par laquelle Monsieur Vignon Amédée Serge WEINSOU forme un recours en inconstitutionnalité des mêmes décisions du Conseil des ministres du 05 octobre 2016 ;
- 13 octobre 2016 enregistrée à son secrétariat le 28 octobre 2016 sous le numéro 1746/148/REC, par laquelle Monsieur Armand Martial S. AHOYO forme un recours en inconstitutionnalité des mêmes décisions du Conseil des ministres du 05 octobre 2016 ;
- 26 octobre 2016 enregistrée à son secrétariat le 02 novembre 2016 sous le numéro 1769/150/REC, par laquelle Monsieur Aboubakar BAPARAPE forme un « recours pour inconstitutionnalité du décret…du 05 octobre 2016 portant interdiction des activités des organisations faîtières et associations estudiantines dans les universités publiques du Bénin. » ;
VU la Constitution du 11 décembre 1990 ;
VU la loi n° 91-009 du 04 mars 1991 portant loi organique sur la Cour constitutionnelle modifiée par la loi du 31 mai 2001 ;
VU le règlement intérieur de la Cour constitutionnelle ;
Ensemble les pièces du dossier ;
Ouï Madame Marcelline-C. GBEHA AFOUDA en son rapport;
Après en avoir délibéré,
CONTENU DES RECOURS
`Considérant que Monsieur Thierry DOVONOU expose qu’au cours de son point de presse du mercredi 05 octobre 2016, le ministre d’Etat, Monsieur Pascal Irenée KOUPAKI , a déclaré : « Face à la recrudescence des faits de violence et de vandalisme et pour des raisons qui sont inhérentes à l’ordre public, le Gouvernement a pris les deux décisions suivantes : la première : toutes les fédérations, unions, associations ou organisations faîtières d’étudiants sont interdites d’activités dans toutes les quatre universités nationales ; la deuxième : les conditions d’exercice des activités et/ou de reconnaissance des associations d’étudiants sont définies par décret pris en Conseil des ministres » ; qu’il estime que ces décisions violent l’article 25 de la Constitution qui garantit la liberté d’association et de manifestation dans des conditions fixées par la loi et non par décret comme le fait le Gouvernement ; qu’il demande à la Cour « l’annulation des deux décisions du 4 octobre 2016 du Gouvernement du Président TALON qui violent la Constitution. » ;
Considérant que Monsieur Kouassi AHOUDJEZO AYATO expose quant à lui : « Le présent recours vise à saisir la Cour constitutionnelle aux fins de voir :
- déclarer contraire à la Constitution la décision prise en Conseil des ministres le 05 octobre 2016, en ce qui concerne le décret portant interdiction d'activités des fédérations, unions, associations ou organisations faîtières d'étudiants dans toutes les universités nationales du Bénin: violation des droits humains et des libertés publiques ; - déclarer contraire à la Constitution la décision objet d'un prétendu décret adopté par le même Conseil pour définir les conditions d'exercice d'activités et/ou de reconnaissance des associations d'étudiants: violation de la garantie constitutionnelle de la jouissance de la liberté d'association ;
- apprécier la constitutionnalité de la décision rectorale de l'Université d'Abomey-Calavi rendue publique par le journal ‘’LE MATIN du 03 août 2016 sous le numéro 5736’’, portant exclusion de 21 étudiants, au mépris du principe à valeur constitutionnelle ‘’le droit à la libre défense’’ et du droit à un procès équitable comprenant le respect du principe du contradictoire … » ; qu’il développe : « Sur le premier grief relatif à la violation des libertés publiques et des droits humains reproché à la décision du Conseil des ministres du 05 octobre 2016, en ce qui concerne la vie associative des étudiants : la Constitution…en son article 25 dispose: ‘’L'État reconnaît et garantit, dans les conditions fixées par la loi, la liberté d'aller et venir, la liberté d'association, de réunion, de cortège et de manifestation ‘’. Conformément à ces dispositions constitutionnelles relatives à la liberté d'association, de réunion, de cortège et de manifestation, aucune restriction ne peut être portée auxdites libertés en dehors des conditions édictées par la loi. Il en résulte qu'aucun acte réglementaire ne peut intervenir en cette matière (réservée au législateur pour garantir la jouissance de ce droit constitutionnel) afin d'interdire la liberté d'association, de réunion ou de manifestation en dehors des conditions fixées par la loi.
En l'espèce, au lieu d'une loi ou d'un projet de loi, des restrictions graves ont été portées à la liberté d'association et de réunion en milieu estudiantin. En effet, en adoptant en Conseil des ministres tenu le 05 octobre 2016 un décret qui ne garantit point la pleine jouissance de ce droit constitutionnel, mais plutôt un acte règlementaire portant interdiction des activités de toutes les fédérations, unions, associations ou organisations faîtières dans toutes les universités nationales, le Gouvernement et son chef ont violé les dispositions … de l'article 25 de la Constitution.
Du reste, les prétendues motivations, ‘’face à la recrudescence des faits de violence et de vandalisme et pour des raisons inhérentes à l'ordre public, il revient à l'autorité administrative de prendre les mesures de nature à garantir à tous l'accès pacifique et sécurisé aux campus universitaires’’, ne peuvent légitimer la nature arbitraire d'une telle décision … qui affecte non seulement la vie associative (sans l'observance du principe du contradictoire), mais surtout supprime le libre exercice des activités associatives d'autres universités (Parakou, Porto-Novo et autres) étrangères à la crise.
Ces allégations qui ne constituent que de simples renseignements devraient, pour leur crédibilité et l'équité de la mesure, faire l'objet d'une instruction ou enquête durant laquelle les organisations associatives suspectées exerceraient (par leurs représentants) leur droit constitutionnel relatif au droit à la libre défense comme l'exige l'article 17 de la Constitution : ‘’Toute personne accusée d'un acte délictueux est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie au cours d'un procès public durant lequel toutes les garanties nécessaires à sa libre défense lui auront été assurées ‘’.
En outre, l'on en déduit que le prétendu décret, subrepticement pris, définissant les conditions d'exercice d'activités et/ou de reconnaissance des associations d'étudiants, l'a été en violation des exigences constitutionnelles sus-indiquées qui en attribuent compétence exclusive au législateur. » ;
Considérant qu’il poursuit : « Le deuxième grief tient à la violation des droits humains reconnus par la Charte africaine des droits de l'Homme et des peuples qui fait partie intégrante de la Constitution, reproché au prétendu décret définissant les conditions d'exercice d'activités et/ou de reconnaissance des associations d'étudiants. La Charte africaine des droits de l'Homme et des peuples faisant partie intégrante de la Constitution béninoise stipule en ses articles 10 et 11 : ‘’ Toute personne a le droit de constituer librement des associations avec d'autres, sous réserve de se conformer aux règles édictées par la loi’’ ; ‘’ Toute personne a le droit de se réunir librement avec d'autres. Ce droit s'exerce sous la seule réserve des restrictions nécessaires édictées par les lois et règlements, notamment dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté d’autrui, de la santé, de la morale ou des droits et libertés des personnes ‘’. Ces dispositions qui consolident la reconnaissance constitutionnelle de la liberté d'association et de réunion n'admettent aucune restriction si ce n'est prévu par la loi et surtout dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté d'autrui... Elles s'opposent à tout acte règlementaire qui fixerait des règles en cette matière et à toute interdiction générale qui s'assimilerait à une suppression ou à une dissolution de fait de mouvements associatifs, investis d'une compétence absolue d'administrer librement leurs affaires, sous réserve de l'intervention légale de la justice. Sur ce point, la doctrine affirme avec force que les organisations associatives ne constituent nullement des structures administratives dont la création, le mode de fonctionnement et la dissolution relèvent de l'autorité du chef de l'Administration. Conscient de la nature très sensible des libertés publiques, le droit constitutionnel a pris soin de conférer au législateur et non à l'Exécutif la compétence exclusive d'en fixer les règles de fond. C'est le sens de l'article 98 de la Constitution: ‘’ Sont du domaine de la loi les règles concernant: -la citoyenneté, les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; les sujétions imposées, dans l'intérêt de la défense nationale et la sécurité publique, aux citoyens en leur personne et en leurs biens’’.
En l’espèce, il ne revient pas au Gouvernement de fixer par décret des règles fondamentales relatives à l’exercice de la liberté d’association et de réunion. C’est dire que le Conseil des ministres ne peut adopter un acte règlementaire tendant à décréter des interdictions générales concernant les activités des associations d’étudiants. L’immixtion de l’Exécutif dans une matière concernant la liberté d’association dont la définition des règles relève du pouvoir législatif constitue une méconnaissance grave de la Constitution. » ; Considérant qu’il ajoute : « Le troisième grief concerne la méconnaissance du droit reconnu à toute personne afin que sa cause soit entendue. La Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples faisant partie intégrante de la Constitution béninoise stipule en son article 7 : ‘’Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue. Ce droit comprend : … b) le droit à la présomption d’innocence jusqu’à ce que sa culpabilité soit établie par une juridiction compétente ; c) le droit à la défense, y compris celui de se faire assister par un défenseur de son choix’’. Le droit reconnu à toute personne à ce que sa cause soit entendue s’impose à toute autorité, qui a l’obligation de mettre le justiciable ou l’administré en condition d’exercer son droit à la libre défense, avant de prendre à son encontre toute mesure répressive. En l’espèce, la décision rectorale portant exclusion de certains étudiants de l’Université d’Abomey-Calavi, n’ayant pu satisfaire à cette exigence constitutionnelle, est constitutive de violation du droit à la défense (principe à valeur constitutionnelle). C’est donc une décision qui est contraire à la Constitution. Au regard de ces différents actes qui renseignent suffisamment sur les atteintes aux droits humains et aux libertés publiques, il y a lieu de solliciter de la haute juridiction la censure desdits actes en déclarant contraires à la Constitution : 1- les mesures approuvées en Conseil des ministres le 05 octobre 2016, en ce qui concerne l’interdiction des activités de toutes les fédérations, unions, associations ou organisations faîtières dans toutes les universités nationales ; 2- l’acte réglementaire approuvé par le même Conseil pour fixer ou définir des règles concernant les conditions d’exercice d’activités et/ou de reconnaissance des associations d’étudiants, en ce qu’il fait immixtion dans une matière qui n’est partagée qu’entre le Constituant et le Législatif ; 3- la décision du recteur de l’Université d’Abomey-Calavi excluant certains étudiants, en ce qu’elle méconnaît le droit à la libre défense » ;....
ANALYSE DES RECOURS
Considérant que les cinq requêtes portent sur le même objet et tendent aux mêmes fins ; qu’il y a lieu de les joindre pour y être statué par une seule et même décision ;
Sur la violation de la Constitution par le Gouvernement
Considérant que selon les articles 25 et 98 alinéa 1 de la Constitution : « L’Etat reconnaît et garantit, dans les conditions fixées par la loi, la liberté d’aller et venir, la liberté d’association, de réunion, de cortège et de manifestation » ; « Sont du domaine de la loi les règles concernant : - la citoyenneté, les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ; les sujétions imposées, dans l’intérêt de la défense nationale et la sécurité publique, aux citoyens en leur personne et en leurs biens » ; qu’aux termes de l’article 10 de la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples : « Toute personne a le droit de constituer librement des associations avec d’autres, sous réserve de se conformer aux règles édictées par la loi. Nul ne peut être obligé de faire partie d’une association sous réserve de l’obligation de solidarité prévue à l’article 29 » ; qu’il ressort de la lecture combinée et croisée de ces dispositions que la liberté d’association, de réunion, de cortège et de manifestation est constitutionnellement garantie et que si la loi peut en règlementer l’exercice, voire la limiter, en revanche, elle ne saurait en aucun cas la supprimer ou l’annihiler, fût-ce même temporairement ; que les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques sont du domaine de la loi ; que le pouvoir exécutif ou règlementaire ne peut donc s’immiscer dans ce domaine si ce n’est seulement pour préciser les modalités d’application de la loi ; que par ailleurs, l’article 68 de la Constitution énonce : « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire national ou l’exécution des engagements internationaux sont menacées de manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et constitutionnels est menacé ou interrompu, le Président de la République, après consultation du Président de l’Assemblée nationale et du Président de la Cour constitutionnelle, prend en conseil des Ministres les mesures exceptionnelles exigées par les circonstances sans que les droits des citoyens garantis par la Constitution soient suspendus. » ; qu’il résulte de cette disposition que le souci légitime de préserver l’ordre public ne saurait justifier, même en période de crise, une suspension des droits des citoyens garantis par la Constitution ; qu’aucune mesure exceptionnelle ne peut donc porter atteinte aux droits fondamentaux des citoyens garantis par la Constitution et les instruments juridiques dont le Bénin est partie ;
Considérant qu’il ressort des éléments du dossier, notamment du relevé des décisions administratives du 06 octobre 2016, qu’à l’évocation de l’affaire n° 198/16, le projet de décret examiné par le Conseil des ministres avait été adopté avec comme recommandations « de changer le titre de la communication et le contenu du décret qui portera plutôt ‘’interdiction d’activités des organisations estudiantines’’ et non ‘’dissolution desdites organisations’’ » ; que nonobstant cette recommandation, le décret n°2016-616 du 05 octobre 2016 précise dans ses motivations que, d’une part, «…pour des raisons inhérentes à l’ordre public, il y a lieu de prononcer la dissolution des organisations estudiantines existant afin de réorganiser la vie associative universitaire…», d’autre part, «Toutes les fédérations, unions, associations ou organisations faîtières d’étudiants sont interdites d’activités, dans toutes les universités nationales du Bénin » ; que la lecture croisée de ces énonciations révèle que l’interdiction d’activités prononcée par le décret s’analyse comme une suppression de la liberté d’association, de réunion et de manifestation des étudiants ; que l’article 2 du même décret conforte cette analyse lorsqu’il dispose que : « Les conditions d’exercice d’activités et/ou de reconnaissance de nouvelles associations sont définies par décret pris en Conseil des ministres » ; que cette disposition traduit aussi une volonté manifeste du Gouvernement de s’immiscer dans le domaine de la loi, en ce sens que le pouvoir de « reconnaissance de nouvelles associations » induit le pouvoir d’appréciation et donc la possibilité de s’opposer à la constitution d’une association ; que le souci légitime du Gouvernement de préserver l’ordre public ne l’autorise pas à méconnaître les libertés fondamentales des citoyens ; qu’il y a en conséquence lieu de dire et juger que la décision issue du Conseil des ministres du 05 octobre 2016 en ce qui concerne l’interdiction d’activités associatives et nouvelles conditions d’exercice d’activités, de reconnaissance d’associations estudiantines, et partant, le décret n° 2016-616 du 05 octobre 2016 portant interdictions d’activités des fédérations, unions, associations ou organisations faîtières d’étudiants dans toutes les universités nationales du Bénin sont contraires à la Constitution et donc nuls et non avenus conformément à l’article 3 alinéa 3 de la Constitution qui précise que « Toute loi, tout texte réglementaire et tout acte administratif contraires à ces dispositions sont nuls et non avenus… » ;
Sur la violation des droits de la défense des étudiants par le recteur de l’Université d’Abomey-Calavi
Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article 7.1.c de la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue. Ce droit comprend : …le droit à la défense, y compris celui de se faire assister par un défenseur de son choix » ;
Considérant qu’il ressort des éléments du dossier que par le courrier n° 797-2016/FLASH/UAC/D/VD/SGE du 27 juin 2016 portant en objet « Conseil pédagogique érigé en Conseil de discipline », le président du Bureau d’Union d’Entité de la Faculté des Lettres, Arts et Sciences humaines (BUE/FLASH), représentant les étudiants, a été invité, en même temps que tous les chefs et chefs adjoints de départements, les secrétaires généraux des syndicats de l’Université d’Abomey-Calavi, à « assister à la réunion du Conseil pédagogique qui sera érigé en Conseil de discipline le mardi 05 juillet 2016, de 09 h à 11 h à la salle des Professeurs » ; que ladite invitation n’ayant pu être remise en mains propres a été affichée à la porte des bureaux du BUE, puis remise le 05 juillet contre décharge ainsi que l’atteste la mention portée au registre de remise de courriers ; que dès lors, il ne saurait être fait grief à l’autorité rectorale de n’avoir pas mis les étudiants représentés par le BUE en mesure d’exercer leur droit à la défense ; qu’en conséquence, il échet pour la Cour de dire et juger qu’il n’y a pas violation de la Constitution ;
D E C I D E :
Article 1er. -. La décision du Conseil des ministres du 05 octobre 2016 et le décret n°2016-616 du 05 octobre 2016 portant interdictions d’activités des fédérations, unions, associations ou organisations faîtières d’étudiants dans toutes les Universités nationales du Bénin sont contraires à la Constitution et donc nuls et non avenus.
Article 2.- La décision rectorale n°070-16/UAC/SG/VR-AARU/SA du 26 juillet 2016 portant sanctions disciplinaires infligées à des étudiants de la Faculté des Lettres, Arts et Sciences humaines de l’Université d’Abomey-Calavi (UAC) ne viole pas la Constitution.
Article 3.- La présente décision sera notifiée à Messieurs Thierry DOVONOU, Kouassi AHOUDJEZO AYATO, Vignon Amédée Serge WEINSOU, Armand Martial S. AHOYO, Aboubakar BAPARAPE, à Monsieur le Recteur de l’Université d’Abomey-Calavi, à Monsieur le Secrétaire général du Gouvernement, à Monsieur le Président de la République et publiée au Journal officiel.
Ont siégé à Cotonou, le seize mars deux mille dix-sept,
Messieurs Théodore HOLO Président
Zimé Yérima KORA-YAROU Vice-Président
Simplice C. DATO Membre
Bernard D. DEGBOE Membre
Madame Marcelline-C. GBEHA AFOUDA Membre
Monsieur Akibou IBRAHIM G. Membre
Madame Lamatou NASSIROU Membre
Le Rapporteur,
Marcelline-C. GBEHA AFOUDA.
Le Président,
Professeur Théodore HOLO
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