Décentralisation: La tutelle administrative du préfet sur les communes et les maires au Bénin

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Publié le jeudi 23 mars 2017 | La Nation

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La Cour constitutionnelle du Benin

On entend par tutelle administrative l'ensemble des pouvoirs et moyens limités dont dispose une autorité, en l’occurrence le préfet, pour amener les organes de la commune (le conseil et le maire) à respecter la loi et l'intérêt général. Ces moyens permettent également au préfet de combattre l’inertie au niveau de la commune et le mauvais fonctionnement du service public local.

Selon la Cour constitutionnelle du Bénin, la tutelle administrative est un «ensemble de pouvoirs limités accordés par la loi à une autorité, lui permettant d’assurer le respect du droit et la sauvegarde de l’intérêt général contre l’inertie préjudiciable, les excès et les empiètements des autorités ou des services décentralisés », DCC 11-064 du 30 septembre 2011.

Ce que la tutelle n’est pas

Selon les textes de loi sur la décentralisation et la Décision DCC 11-064 du 30 septembre 2011, la tutelle :
1. n’implique pas une subordination entre l’autorité attributaire du contrôle et l’organe contrôlé, à la différence du contrôle hiérarchique qui se fonde sur une subordination entre une autorité supérieure et un organe inférieur ;
2. ne comporte pas la possibilité de donner des ordres. Elle organise plutôt des relations de collaboration et œuvre à la préservation de l’intérêt général, contrairement au contrôle ou pouvoir hiérarchique qui comporte pouvoir de nomination, de révocation et pouvoir de donner des instructions ;
3. n’implique pas une immixtion dans les attributions de l’organe sous tutelle, sauf dans les cas prévus par la loi.

Les fonctions de la tutelle

La tutelle administrative du préfet sur la commune et le maire est entièrement régie par la loi et englobe deux fonctions :

1. L’assistance conseil, le soutien aux actions de la commune et l'harmonisation des actions locales avec celles de l'État. Cette première fonction :
- suppose généralement une requête de la commune et rarement une initiative du préfet qui ne lie pas la commune. L’assistance-conseil peut devenir obligatoire en cas de mauvais fonctionnement d’un service ou d’inertie au niveau de la commune ;
- exige une collaboration, notamment sur le plan budgétaire. La commune ayant besoin d’informations de la part des services déconcentrés de l’Etat pour finaliser son budget ;
- renvoie au principe de suppléance (et non de substitution), une notion voisine du principe de subsidiarité qui est à la base de la décentralisation. Le principe de suppléance est une maxime politique et sociale, un principe de gouvernance, selon lequel quand et si des problèmes de responsabilité publique excèdent les capacités d'une petite entité à les résoudre, l'échelon supérieur a alors le devoir de la soutenir, dans les limites du principe de subsidiarité. Le principe de subsidiarité qui suggère que la responsabilité d'une action publique soit conférée à la plus petite entité capable de résoudre le problème d'elle-même.

2. Le contrôle de légalité des actes pris par le conseil communal et le maire ainsi que le budget de la commune. Il s’exerce par voie d'approbation, d'annulation et de substitution dans des cas limitativement cités par l’article 144 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin : Les actes des autorités communales ne sont soumis à approbation que dans les cas ci-dessous :
1. Le mode de gestion des propriétés communales ;
2. la mission à l'étranger du maire et de ses adjoints ;
3. les décisions individuelles relatives à la nomination, à l'avancement de grade, aux sanctions soumises à l'avis du conseil de discipline et au licenciement d'agents de la commune ;
4. Le budget communal et ses modifications en cours d'exercice ;
5. les modalités de mise en œuvre des impôts, droits et taxes locaux et la fixation des tarifs et autres ressources non fiscales ainsi que leur modalité de perception ;
6. le montant, la durée, la garantie et modalité de remboursement des emprunts ;
7. le montant, la garantie et les modalités d'octroi et de remboursement des avances et prêts ;
8. la dénomination des rues, places et édifices publics ;
9. l'élaboration de tous les documents d'urbanisme ;
10. les conventions relatives aux marchés publics ainsi que les conventions de concession des services publics locaux à caractère industriel et commercial.

3. Les délais d’approbation. L’article 145 précise les délais pour chaque catégorie d’acte: Les délais d'approbation des actes ci-dessus sont les suivants :
- quinze (15) jours pour les points 1, 2 et 3 ;
- un (01) mois pour les points 4, 5, 6, 7 et 8 ;
- deux (02) mois pour les points 9 et 10.
Passé ces délais, ces actes deviennent exécutoires.

Les cas de substitution

La tutelle administrative du préfet sur la commune et le maire est entièrement régie par la loi. Toutefois, une fenêtre légale et jurisprudentielle est ouverte à l’autorité de tutelle pour des actes de substitution. Le Décret N°2005 373 du 23 juin 2005 précise les modalités d’exercice du pouvoir de substitution du préfet.
- le cas général de l’article 149 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin : « en cas d'inexécution par les autorités communales des mesures prescrites par les lois et règlements, l'autorité de tutelle, après mise en demeure restée sans suite, se substitue à elles et prend toutes mesures utiles ». Nous sommes dans le cadre d’une inaction du maire ou du conseil communal, palpable, durable et préjudiciable à l’intérêt général. Cette disposition vaut également dans le cas où le service public est défaillant ;
- le cas particulier des compétences partagées ou déléguées. Dans la gestion des compétences partagées ou déléguées, le maire ou la commune opère comme des démembrements de l’Etat et donc sous l’autorité du préfet. C’est le cas dans le domaine de la sécurité. Même dans ce cas d’espèce, dans le souci de toujours protéger la commune « pot de terre » contre l’administration centrale « pot de fer » et de faire prévaloir le principe de subsidiarité, la loi béninoise conditionne la substitution du préfet à une mise en demeure, sauf en cas d’urgence. Mais l’article 17 de la loi 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier supprime la mise en demeure préalable : « dans le cas où le maire négligerait d'exercer les compétences à lui dévolues à l'article 16, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution ». Ces compétences concernent l’état-civil, les opérations de recensements, la publication et l’exécution des lois et règlements, la légalisation des signatures, la défense nationale en ce qui concerne le recensement et la défense civile ;
- les cas de recours du contribuable de la commune. Le préfet peut se substituer au maire selon l’article 161 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin. C’est l’article 3 du décret N°2005 373 du 23 juin 2005 qui organise cette substitution : « la substitution du Préfet au Maire sur recours préalable du contribuable de la commune intervient lorsque le conseil communal, interpellé par ledit contribuable à en délibérer, a refusé ou négligé d’intenter les actions judiciaires lui revenant ».
La tutelle administrative de l’Etat sur les communes et le maire, exercée par le préfet, doit être perçue comme un cadre de collaboration et d’actions devant concourir au développement des différentes localités. Elle ne doit pas être un mécanisme déguisé de prolongement du pouvoir hiérarchique de l’Etat dans les collectivités locales, encore moins une opportunité pour l’Etat de se substituer aux communes qui se distinguent des services déconcentrés par l’existence d’une personnalité juridique, d’une autonomie financière et la notion d’affaires propres. Le tout régulé par le principe de subsidiarité et garanti par la libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus.

Le Bénin se distingue par une tutelle apaisée qui est loin d’être une prime à l’inertie observée dans certaines communes. La meilleure protection contre les incursions de la tutelle et du gouvernement dans les domaines de compétences propres des communes reste la planification et la mise en œuvre de toutes les compétences que la loi transfère aux communes. Cette planification est d’abord et avant tout un acte administratif, sans qu’il y est besoin d’en avoir préalablement les moyens. Chaque commune doit se doter d’un plan de mise en œuvre de l’ensemble des compétences que la loi met à leur disposition, actualisé chaque année, afin de l’opposer au gouvernement central, en cas d’immixtion?

Par Franck S. KINNINVO

*Expert en Décentralisation et Communication
Président de la Fondation Le Municipal